Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 июля 2022 года Дело N 66а-1146/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.,

судей Роженцевой Ю.В., Никитиной Г.Н.,

при секретаре Кадочниковой А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Городские энергетические сети" об оспаривании нормативного правового акта

с апелляционной жалобой управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области на решение Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В., объяснения представителя управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области ФИО6, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителей общества с ограниченной ответственностью "Городские энергетические сети" ФИО3, ФИО4, ФИО5, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "Городские энергетические сети" (далее - ООО "Горэнерго", Общество) обратилось в Амурский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим со дня принятия приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 26 ноября 2021 года N 128-пр/т "О внесении изменений в приказ управления государственного регулирования цен и тарифов области от 11.12.2020 N 141-пр/т"; возложить на управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области обязанность принять новый нормативный правовой акт об установлении экономически обоснованного тарифа на тепловую энергию, вырабатываемую ООО "Городские энергетические сети" на 2021 год методом индексации установленных тарифов; обратить решение суда к немедленному исполнению.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что на основании концессионного соглашения от 24 ноября 2017 года о передаче комплекса технологически и функционально связанных объектов системы коммунального теплоснабжения муниципального образования г. Белогорск, заключенного с МКУ "Комитет имущественных отношений администрации города Белогорска", осуществляет выработку тепловой энергии на муниципальных объектах теплосетевого имущества, принадлежащих муниципальному образованию г. Белогорск на праве муниципальной собственности. Основным видом деятельности ООО "Горэнерго" является производство, передача и распределение пара и горячей воды, кондиционирование воздуха. Приказом управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 11 декабря 2020 года N 141-пр/т установлены долгосрочные тарифы на тепловую энергию для ООО "Горэнерго" на 2021-2025 гг. согласно приложению N 3. Вступившим в законную силу решением Амурского областного суда от 14 мая 2021 года по административному делу N N приказ от 11 декабря 2020 года N 141-пр/т признан недействующим в связи необоснованным снижением регулирующим органом подлежащих включению в необходимую валовую выручку экономически обоснованных затрат, заявленных ООО "Горэнерго" в составе тарифной заявки на 2021 год; на управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области возложена обязанность по принятию заменяющего нормативного правового акта, исходя из тех обстоятельств, которые существовали на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта. Во исполнение решения Амурского областного суда от 14 мая 2021 года управлением государственного регулирования цен и тарифов Амурской области издан приказ от 26 ноября 2021 года N 128-пр/т. Согласно пункту 1 указанного приказа орган регулирования внес изменения в приказ N 141-пр/т и установил для ООО "Горэнерго" тарифы на тепловую энергию. Однако приказ от 26 ноября 2021 года N 128-пр/т не соответствует части 3 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку направлен на преодоление вступившего в законную силу решения Амурского областного суда от 14 мая 2021 года, а также противоречит пункту 33 Правил регулирования тарифов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075, поскольку Управление при расчете оспариваемых тарифов не исполнило названное выше решение суда и неправильно рассчитало необходимую валовую выручку, необоснованно исключило часть заявленных ООО "Горэнерго" расходов. Относительно требований в части обращения решения суда к немедленному исполнению административный истец указал, что изложенные обстоятельства негативным образом влияют на финансово-хозяйственное состояние ООО "Горэнерго", не позволяют своевременно произвести расчеты с кредиторами, осуществить подготовку к отопительному периоду 2022-2023 годов, что может повлечь срыв отопительного периода и банкротство Общества.

Решением Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ административные исковые требования удовлетворены частично, признан недействующим со дня его принятия приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 26 ноября 2021 года N 128-пр/т "О внесении изменений в приказ управления государственного регулирования цен и тарифов области от 11.12.2020 N 141-пр/т"; на управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области возложена обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу принять нормативный правовой акт, заменяющий признанный недействующим приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 26 ноября 2021 года N 128-пр/т.

В апелляционной жалобе управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, указывая на неправильное применение судом норм материального права, недоказанность положенных в основу судебного акта обстоятельства. По мнению апеллянта, при принятии обжалуемого решения суд первой инстанции избирательно учел преюдициальное значение решения суда по делу N, указывая на необходимость включения расходов на автомобиль HINO PROFIA (цистерна) для доставки топлива (мазут) на котельные в части расходов на ГСМ и в части расходов на бортовые контролеры; неверно указал фактическое количество финансово-лицевых счетов; неправильно применил нормы права при признании действий управления по исключению нормативной численности контролеров счетчиков ГВС; неверно указал единицы измерения по канцелярским товарам; также сделан неверный вывод в части нормативной прибыли.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов ООО "Горэнерго" представлен отзыв, а участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области ФИО6 доводы апелляционной жалобы поддержала, представители ООО "Горэнерго" ФИО3, ФИО4, ФИО5 против удовлетворения жалобы возражали.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Государственное регулирование цен на тепловую энергию осуществляется на основе принципов, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), в соответствии с Основами ценообразования в сфере теплоснабжения и Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" (далее - Основы ценообразования и Правила регулирования), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э (далее - Методические указания N 760-э), иными нормативными правовыми актами.

В силу подпункта "а" пункта 18 статьи 2 и статьи 8 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя относится к регулируемым видам деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим государственному регулированию.

В соответствии с частью 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) устанавливают тарифы, перечень которых приведен в статье 8 настоящего Федерального закона, за исключением предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, предельных (минимальных и (или) максимальных) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям.

Управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области (далее - Управление) является исполнительным органом государственной власти Амурской области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования цен и тарифов на продукцию (товары, услуги), подлежащую государственному регулированию в соответствии с Положением об Управлении государственного регулирования цен и тарифов Амурской области, утвержденного постановлением губернатора Амурской области от 22 декабря 2008 года N 491.

В соответствии с пунктом 3.15 вышеуказанного Положения Управление устанавливает тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям тепловой энергии (мощности), а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемый приказ принят уполномоченным органом, в пределах компетенции с соблюдением процедуры принятия, опубликования и введения в действие и по этим основаниям не оспаривается.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении одним из методов регулирования тарифов в сфере теплоснабжения является метод индексации установленных тарифов.

Из материалов дела следует, что административному истцу на основании концессионного соглашения от ДД.ММ.ГГГГ переданы права владения и пользования муниципальным имуществом, представляющим собой комплекс технологически и функционально связанных объектов системы коммунального теплоснабжения муниципального образования г. Белогорск Амурской области, в целях осуществления мероприятий по реконструкции и (или) строительства объекта концессионного соглашения, а также осуществления деятельности по производству и поставке тепловой энергии потребителям в границах муниципального образования г. Белогорск с использованием объекта соглашения. Объекты концессионного соглашения используются ООО "Горэнерго" для производства и поставки тепловой энергии потребителям в границах муниципального образования г. Белогорск.

6 мая 2020 года ООО "Горэнерго" обратилось в управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области с заявлением об установлении методом индексации тарифа на тепловую энергию на 2021-2023 годы с приложением документов и материалов, подтверждающих расчет величины необходимой валовой выручки на 2021 год - 1855410,67 тыс. руб., на 2022 год - 1655584,72 тыс. руб., на 2023 год - 1721384,64 тыс. руб. Заявляемая величина тарифа на 2021 год составила 4778,39 руб./Гкал, на 2022 год - 4263,76 руб./Гкал, на 2023 год - 4433,22 руб./Гкал.

14 мая 2020 года ООО "Горэнерго" обратилось в Управление с заявлением об установлении методом индексации тарифа на горячую воду в открытых системах теплоснабжения (горячее водоснабжение) на 2021-2023 годы. Заявляемая величина тарифа на компонент тепловая энергия на 2021 год составила 4778,39 руб./Гкал, на 2022 год - 4263,76 руб./Гкал, на 2023 год - 4433,22 руб./Гкал.

Приказом управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 12 мая 2020 года N 09-д/т открыто дело N 075-21/т по установлению тарифов на тепловую энергию, вырабатываемую ООО "Горэнерго" (г. Белогорск), на 2021-2025 годы с 12 мая 2020 года методом индексации установленных тарифов, а также открыто дело N 104-21/т по установлению тарифов на горячую воду в открытых системах теплоснабжения (горячее водоснабжение) для ООО "Горэнерго" (г. Белогорск) на 2021 год с 12 мая 2020 года.

По результатам рассмотрения тарифной заявки приказом управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 11 декабря 2020 года N 141-пр/т "Об установлении тарифов в сфере теплоснабжения на 2020-2025 гг. О внесении изменений в приказы управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области" (далее - приказ от 11 декабря 2020 года N 141-пр/т) для ООО "Горэнерго" были установлены тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям с календарной разбивкой на 2021-2025 годы (пункты 2 и 31 Приложения N 3 к приказу от 11 декабря 2020 года N 141-пр/т).

Согласно пунктам 1 и 2 Приложения N 6 к приказу от 11 декабря 2020 года N 141-пр/т для ООО "Горэнерго" установлены тарифы на горячую воду в открытых системах теплоснабжения (горячее водоснабжение) на 2021 год.

Из экспертного заключения, рассмотренного 11 декабря 2020 года на заседании Правления управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области и положенного в основу названного приказа, следует, что величина необходимой валовой выручки (далее - НВВ) на каждый год долгосрочного периода регулирования 2021-2025 годы была определена в следующих размерах: 2021 год - 1004072,16 тыс. руб.; 2022 год - 1056025,88 тыс. руб.; 2023 год - 1091874,85 тыс. руб.; 2024 год - 1129269,16 тыс. руб.; 2025 год - 1167983,19 тыс. руб.

Кроме того, в пункте 1 Приложения N 1 к приказу от 11 декабря 2020 года N 141-пр/т ООО "Горэнерго" базовый уровень операционных расходов на 2021 год установлен 270485,72 тыс. руб., нормативный уровень прибыли на период 2021-2025 годы определен в размере 0 %.

Вступившим в законную силу решением Амурского областного суда от 14 мая 2021 года были удовлетворены требования ООО "Горэнерго" о признании недействующими со дня принятия пункта 1 приложения N 1, пунктов 2 и 31 приложения N 3, пунктов 1 и 2 приложения N 6 к приказу управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 11 декабря 2020 года N 141-пр/т; на управление государственного регулирования цен и тарифов Амурской области возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный не действующим в части приказ управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области от 11 декабря 2020 года N 141-пр/т, в течение двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Во исполнение указанного решения суда Управлением издан оспариваемый в рамках настоящего дела приказ от 26 ноября 2021 года N 128-пр/т, в соответствии с которым в приказ от 11 декабря 2020 года N 141-пр/т внесены изменения: в таблице Приложения N 1 пункт 1, в таблице Приложения N 3 пункты 2 и 31, таблица Приложения N 6 изложены в новой редакции.

Из дополнительного экспертного заключения, рассмотренного 26 ноября 2021 года на заседании Правления управления государственного регулирования цен и тарифов Амурской области и положенного в основу названного приказа, следует, что величина НВВ на каждый год долгосрочного периода регулирования 2021-2025 годы определена в следующих размерах: 2021 год - 1053133,72 тыс. руб.; 2022 год - 1049737,71 тыс. руб.; 2023 год - 1085703,42 тыс. руб.; 2024 год - 1122945,14 тыс. руб.; 2025 год - 1161503,11 тыс. руб.

Проанализировав положения законодательства в сфере теплоснабжения, суд пришел к выводу, что дополнение к экспертному заключению и протокол заседания правления, на основании которых был издан оспариваемый в рамках настоящего дела приказ от 26 ноября 2021 года N 128-пр/т, по своему содержанию не соответствуют требованиям закона и не содержат надлежащих мотивов, по которым часть заявленных ООО "Горэнерго" расходов не была принята во внимание, а часть заявленных расходов не была учтена по причинам, не соответствующим нормам отраслевого законодательства.

В частности, по статьям расходов на материалы для эксплуатационных нужд и ГСМ суд пришел к выводу, что примененный органом регулирования порядок расчета расходов на материалы не основан на нормах действующего законодательства, не позволяет определить размер расходов по каждому виду заявленных ООО "Горэнерго" расходов в отдельности, а размер соответствующих расходов определен без учета представленных ООО "Горэнерго" сведений о фактически сложившихся расходах по названным статьям затрат за 2018-2019 годы, что свидетельствует о необоснованном расчете органом регулирования включенных в НВВ вышеуказанных расходов.

В соответствии с пунктом 71 Основ ценообразования при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов с учетом особенностей, предусмотренных пунктом 43 Основ, и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.

Величина текущих расходов регулируемой организации определяется в соответствии с пунктами 57-66 Основ с учетом особенностей, установленных настоящим пунктом. Величина операционных расходов определяется в соответствии с пунктами 58-60 Основ и включает также другие расходы, осуществляемые за счет прибыли регулируемой организации (пункт 73 Основ ценообразования).

Расходы регулируемой организации на приобретение сырья и материалов, используемых ею для производственных и хозяйственных нужд, определяются как сумма по каждому виду сырья и материалов произведений плановых цен и экономически обоснованных объемов потребления сырья и материалов при осуществлении регулируемой деятельности, определяемых в соответствии с методическими указаниями (пункт 40 Основ ценообразования).

Как следует из материалов дела, ООО "Горэнерго" в своей деятельности использует транспортные средства и специальную технику, переданные на основании договора аренды и концессионного соглашения. Указанная техника используется, в том числе для доставки (перемещения) топлива на котельные, в связи с чем в составе тарифной заявки ООО "Горэнерго" были заявлены расходы на ГСМ в размере 16662,82 тыс. руб.

Как следует из дополнения к экспертному заключению, сумма экономически обоснованных расходов на ГСМ, включенных в НВВ, составила по расчетам органа регулирования 8977,59 тыс. руб. (с применением индекса 1,036). Снижение указанных расходов тарифным органом было мотивировано тем, что ООО "Горэнерго" не ведет карточки учета работ автотранспортных средств; определить, осуществляется ли доставка мазута транспортными средствами ООО "Горэнерго", не представляется возможным; отсутствует информация, по каким схемам доставки перевозится уголь, а также на какое расстояние вывозится шлак; расходы на доставку топлива включены предприятием в расходы на топливо, что ведет к двойному учету расходов; ООО "Горэнерго" не представлено обоснование увеличения расходов на ГСМ на 2021 год по сравнению с предложением Общества при заключении концессионного соглашения в 2018 году.

Вместе с тем, судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что Общество в составе тарифной заявки представило расчет расхода бензина и дизтоплива для транспортных средств на 2021 год исходя из фактического пробега транспортных средств за 2019 год, подтвержденного копиями путевых листов на начало и конец 2019 года, в которых на обратной стороне отражены маршруты следования, остаток и расход топлива, километраж. Экономически обоснованный расход бензина и дизтоплива определен на основании летних и зимних норм расхода топлива, утвержденных приказом Общества от 9 января 2020 года N 2.

Кроме того, в составе тарифной заявки представлен расчет дополнительного расхода дизтоплива на каждую поездку с грузом на 2021 год. Расчет рейсов с грузом определен ООО "Горэнерго" по каждому автомобилю на основании ежемесячных ведомостей списания ГСМ за 2019 год. Норма списания дизтоплива на каждую поездку утверждена приказом Общества от 9 января 2020 года N 2 в размере 0,25 л/рейс.

В составе тарифной заявки был также предоставлен расчет экономически обоснованного объема дизельного топлива по каждому виду спецтехники, расчет расхода бензина и дизтоплива на дополнительное оборудование ТС на 2021 год.

Однако указанные материалы, составленные в соответствии с пунктом 31 Основ ценообразования, Управлением не были приняты во внимание и правовой оценки при рассмотрении тарифной заявки не получили.

Довод органа регулирования об отсутствии в тарифной заявке карточек учета работ автотранспортных средств правомерно признаны судом необоснованным, поскольку действующим законодательством такая обязанность не предусмотрена.

Также верно признаны несостоятельными утверждения тарифного органа о том, что не представляется возможным определить, осуществляется ли доставка мазута транспортными средствами ООО "Горэнерго", данные доводы опровергаются материалами тарифного дела, где в списке транспортных средств под номером 29 указан автомобиль HINO PROFIA (цистерна), основания его владения и цель использования для доставки топлива (мазут) на котельные.

Доводы административного ответчика об отсутствии необходимой информации для проверки расчета расходов на ГСМ правомерно отклонены, поскольку недостаточность обосновывающих документов не исключает не только право, но и обязанность органа регулирования предложить регулируемой организации представить дополнительные материалы.

Вместе с тем, в судебном заседании установлено, что Управлением дополнительная информация в целях установления экономически обоснованного размера указанных расходов не запрашивалась.

Довод административного ответчика о том, что расходы на доставку топлива включены предприятием в расходы на топливо, что ведет к двойному учету расходов, является неправомерным, поскольку судом установлено и подтверждается материалами дела, что ООО "Горэнерго" не заявляло расходы на ГСМ на доставку топлива сторонними организациями в расходах на материалы исходя из фактических расходов на ГСМ за 2018- 2019 гг.

В судебном заседании установлено, что ООО "Горэнерго" в составе тарифной заявки предлагало к включению в тариф расходы на услуги по техническому обслуживанию системы спутникового мониторинга транспорта, в связи с чем Обществом с ООО "Системы Мониторинга" заключен договор по техническому обслуживанию бортовых контролеров. Кроме того, фактические расходы Общества по указанным услугам подтверждены данными бухгалтерского учета, а именно отчетом по проводкам за 2019 год.

Орган регулирования признал расходы на услуги по техническому обслуживанию системы спутникового мониторинга транспорта экономически необоснованными, в обоснование указав, что заявленные транспортные средства не относятся к категориям транспортных средств, на которые в обязательном порядке устанавливается система ГЛОНАСС на основании приказа Минтранса России от 7 октября 2020 года N 413.