Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 апреля 2022 года Дело N 66а-1135/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васильевой Т.И.,

судей Синьковской Л.Г.,

Кольцюка В.М.,

при секретаре Строменко И.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-665/2021 по апелляционному представлению заместителя Северо-Западного транспортного прокурора Казакова И.А. на решение Ярославского областного суда от 27 декабря 2021 года о частичном удовлетворении административных исковых требований заместителя Северо-Западного транспортного прокурора Казакова И.А. о признании постановления Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года N 275-п "Об открытии навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области" недействующим.

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., объяснения заместителя Северо-Западного транспортного прокурора Казакова И.А., прокуроров первого отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., Половниковой А.А., поддержавших доводы апелляционного представления, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Постановлением Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года N 275-п "Об открытии навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области", опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 30 апреля 2021 года, номер опубликования 7600202104300004, определено:

1. Открыть навигацию для плавания на маломерных несамоходных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области, с 1 мая 2021 года.

2. Открыть навигацию для плавания на маломерных судах с использованием двигателей:

- на Рыбинском водохранилище со всеми притоками в пределах административных границ Ярославской области - с 1 июня 2021 года;

- на Горьковском водохранилище и его притоках в пределах административных границ Ярославской области - с 15 июня 2021 года;

- на остальных водных объектах в пределах административных границ Ярославской области - с 10 июня 2021 года.

3. Открыть навигацию для плавания на маломерных судах с использованием двигателей после завершения ледотаяния в целях:

- осуществления государственного контроля и надзора, пресечения и раскрытия правонарушений и преступлений, аварийно-спасательных работ, ведения государственного мониторинга водных объектов и государственного мониторинга водных биологических ресурсов, осуществления рыболовства по разрешениям на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, охраны особо охраняемых природных территорий, проведения рыбохозяйственных мероприятий, в том числе мероприятий по рыбохозяйственной мелиорации в части восстановления естественных и устройства искусственных нерестилищ в водных объектах, по очистке водных объектов от брошенных орудий добычи (вылова);

- доставки людей, продуктов, почты и медикаментов на участках водных объектов, где невозможно использование другого вида транспорта;

- сопровождения при проведении соревнований и учебно-тренировочных занятий по водным видам спорта;

- проведения учебных и тренировочных занятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.

4. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя Губернатора области, курирующего вопросы внутренней политики.

5. Постановление вступает в силу с момента официального опубликования.

Постановлением Правительства Ярославской области от 19 ноября 2021 года N 796-п навигация для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области закрыта с 21 ноября 2021 года.

Заместитель Северо-Западного транспортного прокурора Казаков И.А. в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к Правительству Ярославской области, уточнив требования, просил признать постановление Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года N 275-п "Об открытии навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области" недействующим в части открытия навигации для плавания на маломерных судах с использованием двигателей: на Рыбинском водохранилище со всеми притоками в пределах административных границ Ярославской области - с 1 июня 2021 года; на Горьковском водохранилище и его притоках в пределах административных границ Ярославской области - с 15 июня 2021 года; на остальных водных объектах в пределах административных границ Ярославской области - с 10 июня 2021 года (пункт 2), а также в части открытия навигации для плавания на маломерных судах с использованием двигателей после завершения ледотаяния в целях доставки людей, продуктов, почты и медикаментов на участках водных объектов, где невозможно использование другого вида транспорта (абзац 3 пункт 3), ввиду его несоответствия приказу Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 18 ноября 2014 года N 453 "Об утверждении правил рыболовства для Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна", приказу Министерства транспорта Российской Федерации от 19 января 2018 года N 19 "Об утверждении Правил плавания судов по внутренним водным путям"; приказу МЧС России от 6 июля 2020 года N 487 "Об утверждении Правил пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации", и не подлежащим применению для регулирования общественных отношений.

Предъявление административного иска после начала навигации, то есть в тот период, когда ограничения, установленные оспариваемым постановлением, не действовали, прокурор мотивировал возможным предъявлением требований о возмещении убытков, возникших вследствие введенных ограничений на передвижение.

В обоснование требований указал, что оспариваемое постановление принято Правительством Ярославской области с превышением полномочий. Установленные сроки открытия навигации для плавания на маломерных судах с использованием двигателей на водных объектах (1 июня, 10 июня и 15 июня) являются обременительными. Оспариваемое постановление нарушает права неопределенного круга лиц. Вышепоименованные нормативные правовые акты не содержат указания на возможность ограничения использования маломерных судов на федеральных внутренних водных путях. В части положения о доставке людей, продуктов, почты и медикаментов на участках водных объектов, где невозможно использование другого вида транспорта, имеет место правовая неопределенность, поскольку перечень таких объектов отсутствует.

Решением Ярославского областного суда от 27 декабря 2021 года административные исковые требования удовлетворены частично.

Признан недействующим со дня принятия абзац третий пункта 3 постановления Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года N 275-п "Об открытии навигации для плавания на маломерных судах на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области" в той мере, в которой в указанном нормативном правовом акте не определен перечень населенных пунктов, куда осуществляется доставка людей, продуктов, почвы и медикаментов на участках водных объектов, где невозможно использование другого вида транспорта, при открытии навигации для плавания на маломерных судах с использованием двигателей.

В удовлетворении остальной части требований отказано.

В апелляционном представлении заместитель Северо-Западного транспортного прокурора Казаков И.А. просит отменить решение суда в части отказа в признании недействующим пункта 2 оспариваемого постановления, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование указывает, что оспариваемое постановление Правительства Ярославской области от 30 апреля 2021 года N 275-п принято с превышением полномочий на его принятие, противоречит статье 71 Конституции Российской Федерации. Полагает, что введенные запреты для плавания по реке Волге маломерных судов с двигателями, делают для использующих их лиц невозможным посещение Ярославской области по внутренним водным путям, а также транзитное движение через ее территорию, что негативно сказывается на туристической и инвестиционной привлекательности региона, нарушает право граждан на свободу передвижения. По ограничению сроков навигации оспариваемое в части постановление направлено на регулирование правовых отношений в области охраны водных биологических ресурсов, в сфере внутреннего водного транспорта федерального значения.

Представителем Правительства Ярославской области Хониной О.М. заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

В судебное заседание не явились представители административного ответчика Правительства Ярославской области, заинтересованного лица Главного управления МЧС России по Ярославской области, своевременно и в надлежащей форме извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционного представления.

На основании части 3 статьи 150 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, заслушав объяснения заместителя Северо-Западного транспортного прокурора Казакова И.А., прокуроров первого отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., Половниковой А.А., представляющих интересы административного истца, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 59 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации относится решение вопросов осуществления государственного мониторинга водных объектов, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации.

По вопросам, указанным в пункте 2 статьи 26.3 данного закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 26.3).

В силу положений частей 1, 2, 6 статьи 2 Водного кодекса Российской Федерации водное законодательство состоит из Водного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Водному кодексу Российской Федерации. На основании и во исполнение Водного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

Согласно части 2 и 3 статьи 2 Закона Ярославской области от 24 ноября 2008 года N 55-з "О системе органов исполнительной власти Ярославской области", части 2 статьи 47 Устава Ярославской области, Правительство Ярославской области обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Ярославской области, законов Ярославской области и иных нормативных правовых актов Ярославской области на территории Ярославской области. Правительство Ярославской области в пределах своей компетенции принимает постановления, обязательные к исполнению в Ярославской области.

На основании пункта 7 части 3 статьи 46 Устава Ярославской области председатель Правительства Ярославской области подписывает постановления Правительства Ярославской области.

Исходя из приведенных выше норм, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Ярославской области в пределах предоставленных ему полномочий и в установленной законом форме. Порядок введения данного нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования, предусмотренный Законом Ярославской области от 3 ноября 2010 года N 40-з "О правовых актах Ярославской области", соблюден.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора в части признания недействующим пункта 2 постановления N 275-п, суд, проверив оспариваемую норму на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обоснованно исходил из того, что указанным в административном исковом заявлении нормативным правовым актам она не противоречит.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с такими выводами.

В соответствии со статьей 1 Водного кодекса Российской Федерации водным объектом является природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима (пункт 4). Использование водных объектов (водопользование) представляет собой использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц (пункт 14).

Водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на подземные водные объекты и поверхностные водные объекты, к которым относятся моря или их отдельные части, водотоки (реки, ручьи, каналы), водоемы, болота, природные выходы подземных вод, ледники, снежники (статья 5 указанного выше кодекса).

В соответствии с положениями статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами (часть 1). Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд (часть 3). На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (часть 4).

В силу пунктов 1 и 2 части 1, части 2 и 3 статьи 41 Водного кодекса Российской Федерации в случае угрозы причинения вреда жизни или здоровью человека, возникновения иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера водопользование может быть приостановлено или ограничено нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или решением суда.

Статьей 25 Водного кодекса Российской Федерации определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений, к которым отнесено утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах (пункт 7).

С учетом приведенных выше положений суд пришел к правильному выводу о том, что запреты водопользования, в том числе и на использование маломерных судов, на водных объектах общего пользования могут быть установлены субъектом Российской Федерации.

В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 года N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах", Администрацией Ярославской области принято постановление от 22 мая 2007 года N 164, которым утверждены Правила охраны жизни людей на водных объектах Ярославской области и Правила пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Ярославской области.

Согласно пункту 1.4. Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Ярославской области использование маломерных судов на водных объектах общего пользования может быть ограничено, приостановлено или запрещено в случаях, предусмотренных законодательством, о чем население должно оповещаться органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов, или иными способами доведения информации.

Пунктом 2.3. тех же Правил установлено, что выход в плавание и управление маломерными судами разрешается только в период навигации. Сроки начала и окончания навигации для маломерных судов устанавливаются Правительством Ярославской области по представлению главного государственного инспектора по маломерным судам в Ярославской области с учетом местных климатических условий.

Суд, проанализировав письмо Главного государственного инспектора по маломерным судам в Ярославской области Павлишина А.В. от 20 апреля 2021 года, протокол совещания от 19 апреля 2021 года "О рассмотрении вопроса об открытии навигации для маломерных судов в 2021 году", установив, что рекомендации по срокам открытия навигации обусловлены в том числе целью предотвращения аварий и происшествий с маломерными судами, управляемыми рыбаками-любителями, гибелью людей на водных объектах в весенний период, пришел к обоснованному выводу о том, что сроки открытия навигации для плавания на маломерных судах с использованием двигателей не были установлены произвольно. Такое правовое регулирование обусловлено необходимостью обеспечения безопасности людей на водных объектах, расположенных на территории Ярославской области.

Административный истец пояснил, что судом не дано оценки пункту 15.4.5 Правил рыболовства для Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна (далее - Правила рыболовства), утвержденных Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 18 ноября 2014 года N 453.

Данные Правила регламентируют деятельность российских юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, осуществляющих рыболовство в Каспийском море и во внутренних водах Российской Федерации в пределах районов, указанных в пункте 2 Правил рыболовства, а также иностранных юридических лиц и граждан, осуществляющих рыболовство в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Правилами рыболовства установлен запрет передвигаться по рекам, озерам, водохранилищам и их протокам на всех видах маломерных и прогулочных судов с применением моторов в запретные сроки (периоды) и в запретных районах, за исключением использования моторных судов и плавучих средств для осуществления рыболовства по разрешениям на добычу (вылов) водных биоресурсов (пункт 15.4.4); использовать маломерные и прогулочные суда в запретный период на водных объектах рыбохозяйственного значения (или их участках), указанных в Приложении N 6 к Правилам рыболовства "Перечень нерестовых участков, расположенных на водных объектах рыбохозяйственного значения Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна", за исключением несамоходных судов, а также других судов, применяемых для осуществления разрешенной деятельности по добыче (вылову) водных биоресурсов (пункт 15.4.5).

В приложении N 6 перечислены водные объекты (нерестовые участки) в границах Ярославской области, в том числе в Рыбинском и Горьковском водохранилищах, в которых запрещается использовать маломерные суда с двигателями в запретный период на основании пункта 15.4.5. Правил рыболовства.

Как следует из положений пункта 30.38.2 Правил рыболовства, запретные сроки (периоды) добычи (вылова) водных биоресурсов: с 15 апреля по 1 июня - в Рыбинском водохранилище со всеми притоками в пределах административных границ Ярославской области, всеми орудиями добычи (вылова), за исключением добычи (вылова) одной поплавочной или донной удочки с берега с количеством крючков не более 2 штук на орудиях добычи (вылова) у одного гражданина вне мест нереста, указанных в приложении N 6 к Правилам рыболовства "Перечень нерестовых участков, расположенных на водных объектах рыбохозяйственного значения Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна"; с 15 апреля по 15 июня - в Горьковском водохранилище и его притоках на протяжении 25 км от устьев вверх по течению в пределах административных границ Ярославской области, всеми орудиями добычи (вылова), за исключением добычи (вылова) одной поплавочной или донной удочки с берега с количеством крючков не более 2 штук на орудиях добычи (вылова) у одного гражданина вне мест нереста, указанных в приложении N 6 к Правилам рыболовства "Перечень нерестовых участков, расположенных на водных объектах рыбохозяйственного значения Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна"; с распаления льда по 10 июня - в остальных водных объектах рыбохозяйственного значения Ярославской области, за исключением добычи (вылова) одной поплавочной или донной удочки с берега с общим количеством крючков не более 2 штук на орудиях добычи (вылова) у одного гражданина вне мест нереста, указанных в приложении N 6 к Правилам рыболовства "Перечень нерестовых участков, расположенных на водных объектах рыбохозяйственного значения Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна".