Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 27 июля 2022 года Дело N 66а-1118/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.

судей Ненашевой Е.Н., Войтко С.Н.

при секретаре Бурлаковой Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-31/2022 по административному исковому заявлению заместителя Амурского бассейнового природоохранного прокурора о признании не действующим в части приказа Управления лесами Правительства Хабаровского края от 15 ноября 2018 года N 924П "Об утверждении лесохозяйственного регламента Бикинского лесничества"

с апелляционными жалобами Министерства лесного хозяйства и переработки Хабаровского края, Краевого государственного казенного учреждения "Аванское лесничество" на решение Хабаровского краевого суда от 16 февраля 2022 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н., возражения на апелляционные жалобы прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом управления лесами Правительства Хабаровского края от 15 ноября 2018 года N 924П утвержден лесохозяйственный регламент Бикинского лесничества, находящегося в границах Бикинского административного района Хабаровского края, в состав которого входят Бикинское участковое лесничество, Лермонтовское участковое лесничество, Звеньевское участковое лесничество (далее также - Регламент).

Пунктом 1.1.7 Регламента предусмотрено, что на территории Бикинского лесничества расположены следующие ООПТ: государственный природный заказник краевого значения "Бирский", экологический коридор "Стрельников".

В соответствии с таблицей 5 пункта 1.1.7 Регламента, государственный природный заказник краевого значения "Бирский" площадью 53,3 тыс.га находится на территории Лермонтовского участкового лесничества: кварталы 8-22, 29-41, 53-67, 77-92, 96-110, 112-125, 127144, 146-203, 206-214, 222-229, 236-239, 260-262, части кварталов 7, 28, 51, 52, 75, 76, 126, 145, 326. Экологический коридор "Стрельников" находится на территории Звеньевского участкового лесничества: кварталы 39, 40, 64, 65, 75-77, 83-129, 131141, части кварталов 63 и 79.

Таблицей 3 пункта 1.1.5 Регламента к эксплуатационным лесам отнесены лесные участки в кварталах 1-10, 12, 13, 15-17, 36-40, 64, 65, 95, 96 Звеньевского участкового лесничества, кварталах 2-8, 24-33, 42-45, 47-54, 63-84, 88-92, 94-102, 105-117, 119-133, 137, 143-150, 153, 155-239, 246, 249, 250, 253-274, 276-280, 283322, 324-328, 330, 331 и часть квартала 329 Лермонтовского участкового лесничества.

Приказ опубликован в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте Комитета лесного хозяйства Правительства Хабаровского края https://les.khabkrai.ru в разделе "лесохозяйственные регламенты лесничеств", официальном портале нормативных правовых актов Хабаровского края https://laws.khv.gov.ru в разделе "Нормативные правовые акты органов исполнительной власти Хабаровского края" 16 ноября 2018 года.

Заместитель Амурского бассейнового природоохранного прокурора обратился в Хабаровский краевой суд в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующим со дня принятия лесохозяйственный регламент Бикинского лесничества, утвержденный приказом Управления лесами Правительства Хабаровского края от 15 ноября 2018 года N 924П, в части:

- отнесения расположенных в границах государственного природного заказника "Бирский" лесов к категории эксплуатационных в кварталах 8, 29-33, 53, 54, 63-67, 77-84, 88-92, 96-102, 105-110, 112-117, 119-125, 127-133, 143, 144, 146-150, 153, 155-203, 206-214, 222-229, 236-239, 260-262 Лермонтовского участкового лесничества (таблица N 3 п. 1.1.5 "Распределение лесов по целевому назначению" Регламента);

- отнесения расположенных в границах экологического коридора "Стрельников" лесов к категории эксплуатационных в кварталах 39, 40, 64, 65, 95, 96 Звеньевского участкового лесничества (таблица N 3 п. 1.1.5 "Распределение лесов по целевому назначению" Регламента);

- установления для лесов, расположенных в границах государственного природного заказника "Бирский" и экологического коридора "Стрельников" (таблица N 7 п 1.2 "Виды разрешенного использования лесов на территории лесничества" Регламента) таких видов использования лесов, как: заготовка живицы, осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории части кварталов 7, 28, 51, 52, 75, 76, 126, 145, 326 Лермонтовского участкового лесничества; заготовка древесины на территории кварталов 29-33, 53, 54, 64-67, 77-84, 88-92, 97-99, 100-102, 105-110, 114-117, 119-125, 132, 133, 137, 143, 144, 148-150, 153, 155-165, 167-186, 189, 190-193, части кварталов 7, 28, 51, 52, 75, 76, 126 326 Лермонтовского участкового лесничества; осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории кварталов 39, 40, 64, 65, 75-77, 83-129, 131-141, части кварталов 63, 79 Звеньевского участкового лесничества; заготовка древесины на территории кварталов 63, 79 Звеньевского участкового лесничества.

В обоснование заявленных требований указывает, что в оспариваемой части нормативный правовой акт не соответствует положениям статьям 1, 2, 27 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", статьям 10, 12, 21, 25, 111, 112 Лесного кодекса РФ, приказу Минприроды России от 16 июля 2007 года N 181. Государственными органами созданы государственный природный заказник федерального значения "Бирский" (далее - ГТТЗ "Бирский") и экологический коридор "Стрельников", которые относятся к особо охраняемым природным территориям. В пределах этих территорий запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях законом отнесены к защитным, поэтому отнесение этих лесных участков к эксплуатационным лесам не соответствуют целям их создания и противоречит положениям лесного законодательства Российской Федерации. На особо охраняемых природных территориях запрещается любая деятельность, не предусмотренная правовым режимом функциональных зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий. Поэтому, разрешение на этих территориях занятие видами деятельности, не предусмотренными правовым режимом природного заказника и экологического коридора, влечет за собой, нарушение законодательства об охране окружающей среды и фактическое их уничтожение. Собственником лесного фонда является Российская Федерация, поэтому указанные нарушения затрагивают её права и нарушают права неопределенного круга лиц на сохранение благоприятной окружающей среды.

Определением Хабаровского краевого суда от 11 января 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Краевое государственное казенное учреждение "Аванское лесничество", Федеральное агентство лесного хозяйства.

Определением Хабаровского краевого суда от 02 февраля 2022 года произведена замена административного ответчика Комитета лесного хозяйства Правительства Хабаровского края на его правопреемника министерство лесного хозяйства и лесопереработки Хабаровского края.

Решением Хабаровского краевого суда от 16 февраля 2022 года административные исковые требования заместителя Амурского бассейнового природоохранного прокурора удовлетворены. Лесохозяйственный регламент Бикинского лесничества, утвержденный приказом управления лесами Правительства Хабаровского края от 15 ноября 2018 года N 924П, в оспариваемой части признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Министерство лесного хозяйства и лесопереработки Хабаровского края просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права. По мнению административного ответчика, суд не учел, что распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов на территории Хабаровского края выполнено во исполнение приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 18 декабря 2009 года N 517 "Об отнесении лесов на территории Хабаровского края к ценным лесам, эксплуатационным лесам, резервным лесам и установления их границ", который определяет на территории Хабаровского края перечень лесных кварталов, относящихся к категории ценных лесов и эксплуатационных лесов. Сведения в лесохозяйственный регламент Бикинского лесничества также внесены на основании названного приказа. Отмечает, что отнесение лесов к защитным лесам не входит в полномочия Министерства. Полагает, что поскольку Лесной кодекс Российской Федерации на территории заказников вводит запрет на проведение только сплошных рубок лесных насаждений, к которым заготовка древесины не относится, нормативный правовой акт соответствует федеральному законодательству, учитывая, что заготовка древесины допускается не на всей площади квартала.

В апелляционной жалобе КГКУ "Аванское лесничество" со ссылкой на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права, просит решение Хабаровского краевого суда отменить, направив дело в суд первой инстанции на новое рассмотрение. В качестве доводов апелляционной жалобы указывает, что, несмотря на отсутствие доказательств перевода земель лесного фонда в земли особо охраняемых природных территорий и объектов, суд посчитал данный факт установленным и в обоснование своего решения неправомерно сослался на положения части 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации. Вывод суда о том, что экологический коридор "Стрельников" обладает статусом особо охраняемой природной территории, полагает не основанным на законе, считая, что при принятии решения суду следовало исходить из компетенции субъектов лесных правоотношений, установленных статьями 81-83 Лесного кодекса Российской Федерации. Обжалуемым решением фактически поставлена под сомнение легитимность охотхозяйственной и лесозаготовительной деятельности, которые в настоящее время осуществляются на территории региональных ООПТ и законности которой суд не дал оценки при рассмотрении дела. Полагает, что прокурором неверно избран способ защиты нарушенного права, что является самостоятельным основанием для отказа в иске. Также указывает, что судом первой инстанции допущены существенные процессуальные нарушения, выразившиеся в не привлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц субъектов, осуществляющих использование лесов, в том числе на основании заключенных договоров аренды лесных участков, сведения о которых находятся в открытом доступе.

Относительно доводов апелляционных жалоб участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых выражено мнение о законности и обоснованности обжалуемого решения.

В судебном заседании прокурор поддержал письменные возражения на апелляционные жалобы.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и поступивши на них возражений, заслушав объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены решения Хабаровского краевого суда, считая его правильным.

Разрешая заявленные требования, суд, сославшись на положения части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, правильно указал, что лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации содержится перечень полномочий в области лесных отношений, осуществление которых передано Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов.

В соответствии с частью 2 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.

Частью 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела судом первой инстанции, определено, что лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления.

Из анализа приведенных законоположений следует, что в силу определенных Конституцией Российской Федерации положений Российская Федерация не просто не передала полномочия по утверждению лесохозяйственных регламентов относительно лесов особо охраняемых природных территорий органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а прямо разграничила предмет в целом совместного ведения лесного законодательства по конкретному вопросу, установив прямой запрет на их утверждение на уровне субъекта Российской Федерации.

Надлежаще проанализировав федеральное законодательство и верно его истолковав, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, отнесено к исключительным полномочиям федерального органа исполнительной власти, тогда как в соответствии с положениями пункта 1.1 Положения об управлении лесами Правительства Хабаровского края, утвержденного постановлением Правительства Хабаровского края от 21 сентября 2007 года 185-пр (в редакции на дату утверждения Регламента), Управление является органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим в пределах установленной компетенции полномочия края и переданные краю полномочия Российской Федерации в области лесных отношений.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что на территории Бикинского лесничества расположены следующие ООПТ: государственный природный заказник краевого значения "Бирский", экологический коридор "Стрельников".

Государственный природный заказник краевого назначения "Бирский" организован решением Хабаровского крайисполкома от 23 ноября 1967 года N 714 с целью охраны редких видов флоры и фауны в бассейне среднего и верхнего течения р. Биры на площади 58 тыс.га. Решением Малого Совета Хабаровского края от 18 марта 1993 года N 52 и постановлениями Главы администрации Хабаровского края от 24 сентября 1998 года N 367 и от 28 декабря 1998 года N 481 в Положение о заказнике были внесены изменения и дополнения, в результате которых площадь заказника увеличилась до 53,3 тыс.га.

Постановлением Главы администрации Хабаровского края от 24 сентября 1998 года N 376 утверждено Положение о государственном природном заказнике "Бирский", определяющее границы и режим особой охраны его территории.

Экологический коридор "Стрельников" организован постановлением Правительства Хабаровского края от 26 ноября 2003 года N 55-пр "Об организации в Хабаровском крае экологического коридора "Стрельников", площадь коридора составляет 8,1 тыс.га.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 26 ноября 2003 года N 55-пр утверждено Положение об экологическом коридоре, определяющее границы и режим особой охраны его территории.

При указанных обстоятельствах Управление лесами Правительства Хабаровского края, являющееся исполнительным органом государственной власти автономного округа, утверждая Регламент Бикинского лесничества, отдельные лесные участки которого расположены на землях особо охраняемых природных территорий, в оспариваемой части вышло за пределы предоставленных ему полномочий, что являлось основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Доводы апелляционной жалобы КГКУ "Аванское лесничество" о недоказанности факта отнесения экологического коридора "Стрельников" к особо охраняемой природной территории основаны на ошибочном толковании норм материального права, опровергаются оцененными судом по правилам статьи 84 КАС РФ доказательствами, в связи чем подлежат отклонению как необоснованные.

Кроме того, разрешая дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что положения Регламента в части отнесения лесных кварталов, включенных в состав государственного природного заказника краевого значения "Бирский" и экологического коридора "Стрельников" к эксплуатационным лесам противоречат положениям статей 12, 102 и 103 Лесного кодекса Российской Федерации, указав, что цели освоения эксплуатационных лесов не соответствуют целям создания особо охраняемых природных территорий.

Так в соответствии с частью 1 статьи 10 Лесного кодекса Российской Федерации леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

В числе категорий защитных лесов выделяются леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (пункт 1 части 2 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации), в том числе леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников (часть 1 статьи 103 Лесного кодекса Российской Федерации).

Защитные леса в соответствии с частью 4 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Эксплуатационные леса имеют другие цели освоения: для устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (часть 3 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации).

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ).

В статье 2 названного федерального закона перечислены категории особо охраняемых природных территорий, к которым относятся, в том числе государственные природные заказники, природные парки, памятники природы.

В соответствии со статьями 21, 24, 27 Федерального закона от 14 марта 1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков. На территориях памятников природы и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности.

В отличие от эксплуатационных лесов в защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (часть 5 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации). Запрет на проведение в лесах, расположенных на территориях национальных парков, природных парков и государственных природных заказников, сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено режимом зон, установленных в границах этих особо охраняемых территорий, установлен частью 3 статьи 103 Лесного кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом, лесные участки государственного природного заказника краевого значения "Бирский" отнесены к категории эксплуатационных в кварталах 8, 29-33, 53, 54, 63-67, 77-84, 88-92, 96-102, 105-110, 112-117, 119-125, 127-133, 143, 144, 146-150, 153, 155-203, 206-214, 222-229, 236-239, 260-262 Лермонтовского участкового лесничества; расположенные в границах экологического коридора "Стрельников" леса отнесены к категории эксплуатационных в кварталах 39, 40, 64, 65, 95, 96 Звеньевского участкового лесничества.

Также судом установлено, что в соответствии с Положением о государственном природном заказнике краевого значения "Бирский", утверждённом постановлением Правительства Хабаровского края от 24 сентября 1998 года N 376, на территории заказника допускается: заготовка гражданами пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений для собственных нужд; осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству объектов животного и растительного мира и мероприятий по обеспечению пожарной и санитарной безопасности в лесах; движение наземного транспорта, принадлежащего уполномоченным органам Хабаровского края по осуществлению лесного надзора, в области охраны объектов животного мира и особо охраняемых природных территорий; возведение временных построек для ведения пчеловодства; экологический туризм под контролем должностных лиц; акклиматизация и разведение диких животных; осуществление научноисследовательской деятельности, экологического образования и просвещения научными и образовательными учреждениями; кольцевание и мечение объектов животного мира, не связанное с их изъятием из окружающей среды под методическим руководством специалистов; регулирование численности объектов животного мира; геологическое изучение недр, разработка месторождении.

На территории экологического коридора "Стрельников" разрешается: охота на бурого медведя и боровую дичь, на пушных животных; сбор дикорастущих плодов, ягод, грибов; любительское и спортивное рыболовство; -проведение биотехнических мероприятий, направленных на улучшение условий обитания животных, стабилизацию и увеличение численности диких копытных животных; посадка лесных культур и выборочные рубки; регулирование численности волков, бродячих собак; работа научно-исследовательских коллективов по темам, относящимся к изучению охраняемых объектов, среды их обитания, рациональном использованию природных ресурсов.