Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 сентября 2021 года Дело N 66а-1055/2021

N66а-1055/2021

Санкт-Петербург 23 сентября 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Морозковой Е.Е.

судей Вдовиченко С.В. и Семеновой И.А.,

при секретаре Карасевой Е.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью (ООО) "Винком" о признании недействующим в части постановления региональной энергетической комиссии Свердловской области от 30 августа 2017г. N 78-ПК "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов в границах муниципального образования "Город Екатеринбург" по апелляционной жалобе ООО "Винком" на решение Свердловского областного суда от 21 мая 2021г., которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Морозковой Е.Е., объяснения представителя административного истца ООО "Винком" Суслова А.А., представителей административного ответчика региональной энергетической комиссии Свердловской области Костылевой Ю.А. и Обухова А.Ю., заключение прокурора второго отдела Управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

30 августа 2017г. региональной энергетической комиссией Свердловской области принято постановление N 78-ПК "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов в границах муниципального образования "город Екатеринбург" (далее-постановление N 78-ПК).

Пунктом 1 постановления N 78-ПК утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов в границах муниципального образования "город Екатеринбург", содержащиеся в приложенной таблице под наименованием "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов в границах муниципального образования "город Екатеринбург" (далее-Таблица).

В строке 2.3 Таблицы для предприятий торговли, поименованных как "павильон", установлены в расчете на 1 кв.м. площади нормативы накопления твердых коммунальных отходов на месяц и на год в килограммах и в кубических метрах.

В строке 2.4 Таблицы для предприятий торговли, названных как "палатка, кисок", установлены в расчете на 1 кв.м. площади нормативы накопления твердых коммунальных отходов на месяц и на год в килограммах и в кубических метрах.

Общество с ограниченной ответственностью (ООО) "Винком", являясь субъектом регулирования постановления N 78-ПК, обратилось в суд с административным иском, в котором просило признать недействующими с момента принятия строки 2.3 и 2.4 Таблицы "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов в границах муниципального образования "город Екатеринбург", устанавливающих нормативы накопления твердых коммунальных отходов для категорий объектов "павильон" и "палатка, киоск", утвержденной постановлением региональной энергетической комиссии Свердловской области от 30 августа 2017г. N 78-ПК.

В обоснование указано, что уполномоченным органом по определению нормативов потребления, а именно региональной энергетической комиссией (РЭК, Комиссия) полномочия по выполнению действий, необходимых для определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (ТКО), неправомерно переданы муниципальным образованиям, расположенным в Свердловской области.

Сезонные замеры объемов и массы ТКО произведены хозяйствующим субъектом- специализированной организацией ЕМУП "Спецавтобаза" (в последующем наделенной статусом регионального оператора), что противоречит ч.3 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", установившей запрет на совмещение функций органов государственной власти и хозяйствующих субъектов.

Так как постановление N 78-ПК непосредственно затрагивает вопросы осуществления предпринимательской деятельности на территории г.Екатеринбурга, то принятие указанного постановления без проведения оценки регулирующего воздействия (ОРВ) свидетельствует о нарушении процедуры его принятия.

В обоснование того, что постановление N 78-ПК нарушает его права и законные интересы, ООО "Винком" (далее-административный истец, Общество) сослалось на наличие решения по арбитражному делу, которым с Общества взысканы денежные средства за услуги по обращению с ТКО за период с 01 января по 31 августа 2019г., объем которых определен по нормативам, утвержденным постановлением N 78-ПК.

Решением Свердловского областного суда от 21 мая 2021г. в удовлетворении административного иска ООО "Винком" отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Винком" просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование Общество отмечает, что в рамках настоящего дела административным истцом заявлен новый довод о несоблюдении процедуры ОРВ при принятии постановления N 78-ПК, обоснованность которого не проверялась при рассмотрении административного дела N 3а-375/2020. Однако суд данное обстоятельство не исследовал и не дал ему надлежащей оценки.

Согласно же ч.1.1 ст.26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", п.1 ст.2 Закона Свердловской области от 14.07.2014г. N 74-оз "Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Свердловской области и проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Свердловской области и муниципальных нормативных правовых актов", исходя из целей оценки регулирующего воздействия, определенных законодателем, проект постановления N 78-ПК должен был пройти процедуру оценки регулирующего воздействия.

Суд не исследовал и не оценил, что сезонные замеры массы и объемов ТКО проведены специализированной организацией ЕМУП "Спецавтобаза", а не должностными лицами администрации г.Екатеринбурга, что не соответствует Правилам определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016г. N 269.

Судом не учтено, что процедуры, необходимые для установления нормативов накопления ТКО проведены не уполномоченным на то органом (РЭК), что влечет признание незаконными результатов данных процедур, выразившихся в виде утвержденных оспариваемым постановлением нормативов.

Комиссией в нарушение ч.2 ст.62 КАС РФ не представлено достаточных доказательств, отвечающих критериям допустимости и достоверности, подтверждающих корректность полученных результатов замеров, проведение процедур замеров.

С учетом изложенного, представленные административным ответчиком документы (на бумажных носителях), содержащие информацию о результатах процедур сезонных замеров, произведенных ЕМУП "Спецавтобаза" (не подписанные и заверенные уполномоченными лицами), не могут быть признаны доказательствами по административному делу.

Доказательств, подтверждающих, что сезонные замеры массы и объемов отходов ТКО проводились должностными лицами РЭК, по делу не представлено. Не представлены доказательства реализации остальных двух этапов, предшествующих осуществлению замеров: определение категорий объектов накопления ТКО и расчетных единиц для каждой категории объектов. В представленных материалах отсутствуют сведения о функционировании торговых объектов в момент проведения замеров; равно как не имеется данных, подтверждающих площадь торговых объектов.

Показатели плотности и объемов ТКО для стационарной торговли и для нестационарной торговли существенно различаются; нормативы по категориям "павильон", "киоск, палатка", в иных муниципальных образованиях существенно ниже, чем в г.Екатеринбург.

Региональной энергетической комиссией Свердловской области, а также прокурором относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, принесены возражения в письменной форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, заслушав явившихся лиц, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Суд сделал вывод о соблюдении порядка принятия оспариваемого постановления N 78-ПК, сославшись на вступившее в законную силу решение Свердловского областного суда от 12.11.2020г. по делу N 3а-375/2020, которым установлено, что постановление N 78-ПК принято уполномоченным органом, в надлежащей форме при соблюдении установленной процедуры принятия; опубликовано и вступило в законную силу. Сославшись на преюдициальное значение обстоятельств, изложенных в мотивировочной части названного решения, суд отметил, что обстоятельства, перечисленные в п.2 ч.8 ст.213 КАС РФ, не нуждаются в повторном установлении при рассмотрении настоящего административного дела.

Суд установил, что процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объемах накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений при принятии оспариваемого постановления N 78-ПК соблюдены. Доводы административного истца об отсутствии экономического обоснования, о непроведении замеров, об отсутствии данных о реальной деятельности отобранных для замеров объектов, признаны несостоятельными.

Судебная коллегия считает, что решение суда является законным и обоснованным по следующим основаниям.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) предусмотрено, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 2 статьи 24.10 Закона об отходах производства и потребления нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Согласно подпункту 2 пункта 3 статьи 4 Областного закона Свердловской области от 19 декабря 1997г. N 77-ОЗ "Об отходах производства и потребления" предусмотрено, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов устанавливает уполномоченный орган государственной власти Свердловской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов).

В соответствии с постановлением правительства Свердловской области от 27 сентября 2010г. N 1407-ПП и Положением о региональной энергетической комиссии Свердловской области, утвержденным указом губернатора Свердловской области от 13.11.2010г. N 1067-УГ, уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области, утверждающим нормативы потребления коммунальных услуг на территории Свердловской области, является региональная энергетическая комиссии Свердловской области.

Процедура принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции региональной энергетической комиссии Свердловской области, определена пунктами 29-32 Положения о региональной энергетической комиссии Свердловской области, утвержденного указом губернатора Свердловской области от 13.11.2010г. N 1067-УГ.

Установлено, что решением Свердловского областного суда от 12 ноября 2020г. по административному делу N 3а-375/2020 отказано в удовлетворении административного иска индивидуального предпринимателя Г. о признании недействующим норматива накопления твердых коммунальных отходов, утвержденного постановлением N 78-ПК для предприятий торговли- "промтоварных магазинов", содержащихся в строке 2.2 нормативов накопления твердых коммунальных отходов в границах муниципального образования "город Екатеринбург".

В мотивировочной части названного решения суд пришел к выводу о том, что постановление N 78-ПК принято уполномоченным органом, в надлежащей форме при соблюдении установленной процедуры его принятия, опубликовано и вступило в законную силу.

Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 04 марта 2021г. N 66а-241/2021г. решение Свердловского областного суда от 12 ноября 2020г. по административному делу N 3а-375/2020 оставлено без изменений.

В мотивировочной части Апелляционного определения, в частности указано, что суд первой инстанции сделал вывод о том, что оспариваемое в части постановление N 78-ПК принято уполномоченным органом с соблюдением требований законодательств к форме нормативных правовых актов, порядку опубликования и введения в действие.

Согласно ч.2 ст.64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

В пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснено, что в соответствии с частью 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

В силу разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим.

Таким образом, при рассмотрении административного дела N 3а-375/2020 судом исследован вопрос о процедуре принятия постановления N 78-ПК, а в решении суда от 12 ноября 2020г. сделан вывод о соблюдении процедуры принятия указанного нормативного правового акта, апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 04 марта 2021г. N 66а-241/2021г. решение суда оставлено без изменения.

Поэтому вывод в обжалуемом решении суда от 21.05.2021г., о том, что при рассмотрении настоящего административного дела N 3а-250/2021г., обстоятельства относительно соблюдения процедуры принятия постановления N 78-ПК установлены вступившим в законную силу судебным актом-решением суда от 12.11.2020г. по ранее рассмотренному административному делу N 3а-375/2020, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, является правомерным.

Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, включающий в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений, установлен Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016г. N 269 "Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов" (далее-Правила определения нормативов).

Приказом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016г. N 524/пр "Об утверждении Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов" утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее-Методические рекомендации).

Настоящие Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов разработаны в целях оказания методического содействия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проведению замеров отходов, определению расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы; Методические рекомендации не содержат положений обязательного характера (пункты 1, 2 Методических рекомендаций).

Пунктом 2 Правил определения нормативов предусмотрено, что нормативы устанавливаются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления поселений или городских округов (в случае наделения их соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации)(далее-уполномоченный орган).

Согласно подпункту "а" пункта 4 Правил определения нормативов нормативы могут устанавливаться дифференцированно в отношении территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом; определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов; в целях определения нормативов проводятся замеры отходов; на выбранных участках поселений и городских округов определяется не менее 3 объектов каждой категории; при проведении замеров отходов исключается смешивание отходов объектов различных категорий и уплотнение отходов; замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов (пункты 5, 6, 7, 8, 10 Правил определения нормативов).

В соответствии с приложением 1 к Методическим рекомендациям и пунктом 4 Методических рекомендаций к рекомендованным категориям объектов, на которых образуются отходы, отнесены, в том числе следующие объекты: "павильон", "палатка, киоск".

В пункте 3 Методических рекомендаций органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации рекомендовано запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков ее представления.

Статьей 24.11 Закона об отходах производства и потребления предусмотрено право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий в области обращения с твердыми коммунальными отходами запрашивать у организаций, осуществляющих деятельность в области обращения с твердыми коммунальными отходами, органов местного самоуправления поселений, городских округов информацию, необходимую для осуществления полномочий, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а указанные органы и организации обязаны предоставить запрашиваемую информацию.

Этой же федеральной нормой предусмотрено, что органы местного самоуправления поселений, городских округов в пределах своих полномочий в области обращения с твердыми коммунальными отходами вправе запрашивать у организаций, осуществляющих деятельность в области обращения с твердыми коммунальными отходами, информацию, необходимую для осуществления полномочий, установленных настоящим Федеральным законом, а указанные организации обязаны предоставить запрашиваемую информацию.

Как установлено, Комиссией 20 ноября 2015г. главе администрации г.Екатеринбурга направлено письмо N 31-01-81/1743, в котором предложено ознакомиться с проектом (Правил определения нормативов) и приступить к реализации подготовительных мероприятий, направленных на установление нормативов накопления отходов на территории муниципального образования "город Екатеринбург".

В письме РЭК от 25.04.2016г. N 12-09/1758 администрации г.Екатеринбурга предложено: определить категории объектов, на которых образуются отходы; выбрать участки поселений и округов по категориям объектов согласно пунктам 7-8 Правил N 269; с целью определения массы и объема накапливаемых отходов произвести необходимые замеры с учетом их сезонных измерений в соответствии с пунктами 9-12 Правил N 269.