Определение Судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРВОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 29 марта 2022 года Дело N 66а-1051/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В.,

судей Кольцюка В.М., Синьковской Л.Г.,

при секретаре Строменко И.С.,

с участием прокурора Смирновой М.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-795/2021 по апелляционной жалобе Зайцева В.М. на решение Московского областного суда от 12 августа 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Зайцева В.М. к Совету депутатов городского округа Власиха Московской области о признании недействующим решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 15 января 2021 N 159/48 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области".

Заслушав доклад судьи Стоян Е.В., объяснение административного истца Зайцева В.М., представителя Совета депутатов городского округа Власиха Московской области Надточей Ю.В., заключение прокурора Смирновой М.В., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 15 января 2021 года N 159/48 утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области (далее Положение), официально опубликовано 22 января 2021 года в установленном порядке в общественно-политической городской газете "Вести Власихи" и размещено на официальном сайте городского округа Власиха Московской области.

В силу пункта 1.2 Положение регулирует порядок назначения, условия и порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области, требования к кандидатам на должность главы городского округа Власиха Московской области, а также порядок формирования и организации деятельности комиссии по проведению конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области.

Пункт 2.3 Положения определяет, что одновременно с решением Совета депутатов об объявлении конкурса должно быть принято решение Совета депутатов о назначении членов конкурсной комиссии для проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области и о назначении лица, ответственного за прием конкурсных документов от кандидатов и их хранение. Конкурсная комиссия для проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области формируется на период проведения конкурса в порядке, установленном статьей 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьей 4 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".

В соответствии с пунктом 3.4 оспариваемого Положения основной организационной формой деятельности конкурсной комиссии являются заседания. Заседание комиссии считается правомочным, если на нем участвует не менее двух третей от установленной численности членов конкурсной комиссии. Решения конкурсной комиссии принимаются открытым голосованием большинством голосов от установленной численности членов конкурсной комиссии на закрытом заседании конкурсной комиссии. При равенстве голосов решающим является голос председателя конкурсной комиссии.

Пункт 6.1 Положения регламентирует, что определение результатов конкурса осуществляется на закрытом заседании конкурсной комиссии путем проведения открытого поименного голосования членов конкурсной комиссии по каждому кандидату большинством голосов от установленной численности конкурсной комиссии.

Пункт 5.2 Положения устанавливает к кандидату на должность главы городского округа Власиха Московской области требования к образованию, профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления полномочий главы городского округа Власиха Московской области: наличие высшего образования; наличие опыта профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов, хозяйственного управления не менее пяти лет и (или) стажа работы на руководящих (выборных) должностях в органах государственной власти Российской Федерации, в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в органах местного самоуправления не менее пяти лет.

Глава 4 оспариваемого Положения регламентирует условия участия в конкурсе и определяет перечень документов и сведений, который обязан предоставить кандидат, изъявивший желание участвовать в конкурсе.

Пункт 6.11 Положения предусматривает передачу конкурсной документации конкурсной комиссией на хранение в Совет депутатов для ответственного хранения.

Зайцев В.М. обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим с момента принятия решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 15 января 2021 года N 159/48 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области". В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является жителем городского округа Власиха Московской области и 3 февраля 2021 года подал документы для участия в конкурсе на должность главы данного городского округа, однако ему было отказано. Полагает, что оспариваемое Положение принято с нарушением процедуры принятия; требование о созыве внеочередного заседания от Главы городского округа Власиха Московской области в адрес депутатов не направлялось; нарушены сроки уведомления депутатов о заседании и направления им документов; антикоррупционная экспертиза по документам не проводилась.

Административный истец полагает оспариваемое Положение нарушающим его права на равные условия и единство требований ко всем гражданам, принимающим участие в конкурсе. Отсутствие в пункте 2.3 Положения порядка предложения членов комиссии с правом решающего и с правом совещательного голоса, также отсутствие запрета на аффилированность и конфликт интересов между членами комиссии и участниками конкурса нарушает права административного истца, в том числе как члена политической партии КП РФ на равенство политических партий перед законом, нарушает антикоррупционное законодательство, принципы публичности и гласности. Кроме того, возможность принятия комиссией решения на закрытом заседании и определения результатов конкурса в закрытом заседании, а также непредставление кандидатам права назначать члена комиссии с правом совещательного голоса противоречит основным принципам противодействия коррупции - публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

По утверждению административного истца введенные пунктом 5.2 Положения требования к кандидатам в виде образовательного ценза и профессиональных навыков, являются дискриминационными, нарушающими установленные статьей 19 Конституции Российской Федерации, статьей 3 Трудового кодекса Российской Федерации, статьей 4 Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" принципы равенства прав и свобод человека и гражданина, в том числе на труд, и быть избранными. Кроме того, в закрытом перечне документов и сведений, которые обязан предоставить кандидат в комиссию, определяемом главой 4 Положения, в нарушение требований статьи 15.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" не указаны сведения об адресах сайтов и (или) страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, на которых гражданин, претендующий на замещение должности размещал общедоступную информацию, а также данные, позволяющие их идентифицировать, за три года, предшествующие году поступления на муниципальную службу. Пунктом 6.11 указанного Положения предусмотрена передача конкурсной документации конкурсной комиссией на хранение в Совет депутатов для ответственного хранения. Однако у Совета депутатов отсутствует место для хранения указанной выше документации. Указанное, как полагает административный истец, нарушает его право на хранение и обработку персональных данных.

Решением Московского областного суда от 12 августа 2021 года в удовлетворении административного искового заявления Зайцева В.М. отказано.

В апелляционной жалобе, с учетом дополнения, Зайцев В.М., настаивая на доводах административного иска, просит решение суда, как постановленное с неправильным применением норм материального и процессуального права, не соответствием выводов фактическим обстоятельствам, отменить и принять по делу новое решение.

Относительно доводов апелляционной жалобы председателем Совета депутатов городского округа Власиха Московской области, прокурором представлены возражения.

В заседание суда апелляционной инстанции не явились иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представителем Главы городского округа Власиха Московской области заявлено ходатайство о рассмотрении административного дела в его отсутствие. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснения явившихся участников процесса, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов (пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1, 5 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.

Согласно части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса

Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.

Условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Таким образом, введение профессиональных требований к кандидату и дополнительных требований применительно к конкурсу на замещение должности главы муниципального образования, являющегося высшим должностным лицом муниципального образования и возглавляющего местную администрацию, относится к компетенции представительного органа муниципального образования.

Частью 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

В соответствии со статьей 3 Закона Московской области от 24 декабря 2019 года N 276/2019-ОЗ "О сроке полномочий представительных органов городских округов Московской области, сроке полномочий и порядке избрания глав городских округов Московской области" глава городского округа избирается представительным органом городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

Статьей 27 Устава городского округа Власиха Московской области закреплено, что Глава городского округа является высшим должностным лицом городского округа. Глава городского округа избирается Советом депутатов городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет администрацию городского округа Власиха.

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемое Положение принято большинством голосов от установленной численности депутатов - 8 голосами и в соответствии с пунктом 13 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ было направлено главе городского округа Власиха Московской области для подписания и обнародования в течение 10 дней.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Советом депутатов городского округа Власиха Московской области, являющимся постоянно действующим представительным органом городского округа Власиха Московской области в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленной процедуры и порядка опубликования нормативного правового акта, и не противоречит федеральному законодательству, поскольку определение порядка и условий проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования отнесено федеральным законодателем к компетенции представительного органа муниципального образования.

Указывая на противоречие пункта 5.2 Положения требованиям федерального законодательства административным истцом заявлено, что данным нормативным положением к кандидату на должность главы городского округа Власиха Московской области устанавливаются требования к образованию и профессиональным навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления полномочий главы городского округа Власиха Московской области, что ставит кандидатов в неравные условия, нарушая принципы равенства прав, права избираться и быть избранным.

Проанализировав положения Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", регламентирующие порядок реализации гражданином пассивного избирательного права, абзаца 7 части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о том, что пункт 5.2 Положения не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и отвечает критериям точности, ясности, не содержит двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Как обоснованно указано судом, нормы Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не подлежат применению при организации и проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа, поскольку закрепляют основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации, следовательно, доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям указанного федерального закона правильно не приняты во внимание, поскольку основаны на ошибочном толковании норм права.

Кроме того, с учетом положений части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ судом отмечено, что введение профессиональных требований к кандидату и дополнительных требований применительно к конкурсу на замещение должности главы городского округа Власиха Московской области, являющегося высшим должностным лицом данного муниципального образования и возглавляющего местную администрацию, относится к компетенции представительного органа муниципального образования - Совета депутатов городского округа Власиха Московской области.

Суд первой инстанции обоснованно не усмотрел несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, порядка формирования конкурсной комиссии, в том числе порядка деятельности конкурсной комиссии.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 года N 508 "Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов" поселок Власиха включен в перечень закрытых административно-территориальных образований, на территории которого распространяет свое действие Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", определяющий правовой режим закрытого административно-территориального образования и особенности организации местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании, пунктом 3 статьи 4 которого предусмотрено, что глава закрытого административно-территориального образования избирается представительным органом закрытого административно-территориального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

При формировании конкурсной комиссии в закрытом административно-территориальном образовании одна треть ее состава назначается представительным органом закрытого административно-территориального образования, одна треть - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), одна треть - руководителем федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования.

Аналогичные положения о порядке формирования конкурсной комиссии содержатся в пункте 2.2 статьи 27 Устава городского округа Власиха Московской области.

С учетом анализа указанных правовых актов, суд пришел к обоснованному выводу, что проведение закрытого заседания конкурсной комиссии не противоречит действующему законодательству, поскольку на федеральном и региональном уровне обязательность проведения открытого заседания конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы не предусмотрена.

При этом, судом отмечено, что поскольку конкурсные комиссии не подпадают под понятие избирательной комиссии, определенное пунктом 21 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которой избирательная комиссия - коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов, доводы административного истца в указанной части являются несостоятельными. К органам местного самоуправления и органам государственной власти, на которых распространяются принципы деятельности указанных органов, в том числе открытость, публичность и гласность, конкурсные комиссии не относятся.

Судом проверены доводы административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемого решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 15 января 2021 года N 159/48, возможности созыва внеочередного заседания Совета депутатов исключительно главой городского округа.

Согласно части 1 статьи 24 Устава городского округа Власиха Московской области, части 1 статьи 22 Регламента Совета депутатов, утвержденного решением Совета депутатов от 30 октября 2019 года N 143/30, внеочередные заседания созываются по инициативе председателя Совета депутатов или по требованию не менее 1/3 от установленного числа депутатов Совета депутатов. Часть 3 статьи 22 Регламента о созыве внеочередного заседания извещаются депутаты не позднее чем за 2 рабочих дня до его проведения, а проект повестки дня и проекты решений выдаются депутатам или направляются по электронной почте не позднее, чем за 3 часа до начала внеочередного заседания.

Из изложенного следует, что правом созыва внеочередного заседания Совета депутатов, помимо главы городского округа, также обладают председатель Совета депутатов и группа депутатов численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов Совета депутатов городского округа Власиха Московской области.