Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 7 июля 2022 года Дело N 66а-1036/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.

судей Никитиной Г.Н., Роженцевой Ю.В.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видео-конференц-связи административное дело N 3а-48/2022 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Алтайского края о признании не действующими отдельных положений постановления Правительства Алтайского края от 30 января 2014 года N 31 "Об утверждении методики расчета нормативов бюджетного финансирования реализации образовательных программ и субвенций из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Алтайского края",

с апелляционными жалобами Правительства Алтайского края, Министерства финансов Алтайского края, Министерства образования и науки Алтайского края на решение Алтайского краевого суда от 1 марта 2022 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н., пояснения представителей Правительства Алтайского края Сычевой Ю.В., Министерства финансов Алтайского края Карионова Е.А., Министерства образования и науки Алтайского края Гриневой М.С., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В., полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Администрации Алтайского края от 30 января 2014 года N 31 утверждена Методика расчета нормативов бюджетного финансирования реализации образовательных программ и субвенций из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Алтайского края (далее также - Методика).

Постановление от 30 января 2014 года N 31 опубликовано в газете "Алтайская правда" от 8 февраля 2014 года N 30, включено в регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 27 февраля 2014 года, регистрационный номер RU2200020140085.

Постановление Правительства Алтайского края от 15 марта 2017 года N 80 "О некоторых актах Алтайского края", постановление Правительства Алтайского края от 10 сентября 2018 года N 362 "О внесении изменений в постановление Правительства Алтайского края от 30.01.2014 N 31", постановление Правительства Алтайского края от 30 декабря 2020 года N 579 "О внесении изменений в постановление Правительства Алтайского края от 30.01.2014 N 31" опубликованы 17 марта 2017 года, 11 сентября 2018 года, 30 декабря 2020 года соответственно, включены в регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 6 апреля 2017 года (RU22000201700229), 3 октября 2018 года (RU22000201800950), 11 февраля 2021 года (RU22000202002238) соответственно.

В соответствии с пунктом 1 Методики, она разработана в целях определения единого подхода при расчете объемов средств на финансовое обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Алтайского края, исходя из нормативов расходов на одного воспитанника.

Согласно пунктам 2 - 4 Методики в расходы на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в ДОО включены:

-средства на оплату труда педагогических работников, реализующих программы дошкольного образования;

-средства на оплату труда административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала, непосредственно участвующего в реализации образовательных программ дошкольного образования;

-непосредственно связанные с реализацией образовательной программы дошкольного образования расходы на приобретение учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек.

Норматив расходов по заработной плате в расчете на одного воспитанника определяется на основе:

-стандартной (базовой) стоимости образовательной услуги,

-коэффициентов удорожания образовательной услуги.

Расчет стандартной (базовой) стоимости образовательной услуги на одного воспитанника, получающего общедоступное и бесплатное дошкольное образование в группе общеразвивающей направленности ДОО, функционирующей в режиме 10-часового пребывания, осуществляется исходя из следующих показателей:

-уровень средней ставки заработной платы педагогического работника, реализующего программы дошкольного образования, без учета квалификационной категории и других повышающих коэффициентов в городских и сельских ДОО;

-средний коэффициент квалификационной категории педагогического персонала, реализующего программы дошкольного образования, в городских и сельских ДОО на начало финансового года;

-средний размер оплаты труда учебно-вспомогательного персонала, непосредственно участвующего в реализации образовательных программ дошкольного образования.

Пунктом 8 Методики установлено, что расчет субвенции бюджету i - го муниципального образования исчисляется по формуле:

Si=((?4mn=1Nmn+?4mn=1Hnmув) ? Cmn? R+W)+Dинв+Кинв+U. где:

Nmn - нормативные затраты по заработной плате педагогических работников, реализующих программы дошкольного образования, в расчете на одного воспитанника в зависимости от направленности групп (n) и режима пребывания воспитанников в ДОО (m);

Hmnув - нормативные затраты по заработной плате административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала (младший воспитатель, помощник воспитателя), непосредственно участвующего в реализации образовательных программ дошкольного образования, в расчете на одного воспитанника в зависимости от направленности групп (n) и режима пребывания воспитанников в ДОО (m);

Сmn - количество воспитанников в зависимости от направленности групп (n) и режима пребывания воспитанников в ДОО (m) на начало учебного года;

R - районный коэффициент;

W = расходы на выплаты стимулирующего характера педагогическим работникам дошкольных образовательных организаций с учетом районного коэффициента.

U - учебные расходы, исчисляются по формуле:

U=C-Zв, где:

С - количество воспитанников на начало учебного года;

Zв - норматив на учебные расходы в расчете на одного воспитанника (ежегодно утверждается приказом Министерства образования и науки Алтайского края);

Кинв - средства на компенсацию затрат родителей (законных представителей) на обучение детей-инвалидов по основным общеобразовательным программам на дому самостоятельно. Объем средств определяется исходя из численности детей-инвалидов, обучение которых обеспечивается родителями (законными представителями) на дому самостоятельно, и размера компенсации затрат родителей (законных представителей) на обучение детей-инвалидов по основным общеобразовательным программам на дому;

Dинв - средства на оплату труда педагогических работников, реализующих программы дошкольного образования и занимающихся с детьми-инвалидами и детьми с ограниченными возможностями здоровья, посещающими общеразвивающие группы ДОО, исчисляются по формуле:

Dинв=Nобщ-Cинв-Ринв-Кув, где:

Nобщ -норматив расходов по заработной плате педагогических работников, реализующих программы дошкольного образования, в расчете на одного воспитанника, посещающего общеразвивающую группу (село, город);

Ринв - коэффициент 0,2 для детей-инвалидов и 0,4 для детей с ограниченными возможностями здоровья;

Cинв - количество детей-инвалидов или детей с ограниченными возможностями здоровья;

Кув - коэффициент индексации заработной платы педагогических работников на очередной финансовый год.

Заместитель прокурора Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением в защиту интересов муниципальных образований Алтайского края, неопределенного круга лиц о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 2 Методики в той мере, в какой им в составе расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях не предусмотрены расходы на заработную плату обслуживающего (вспомогательного) персонала дошкольных образовательных организаций, осуществляющего реализацию образовательной программы дошкольного образования (за исключением работников столовой, медицинских работников, обеспечивающих оказание первичной медико-санитарной помощи, прохождение периодических медицинских осмотров и диспансеризации), расходы, связанные с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников образовательных организаций по профилю их деятельности; прочие расходы, связанные с реализацией и обеспечением реализации программы (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), пункта 8 в той мере, в какой им в расчете субвенций из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях не предусмотрены расходы на заработную плату обслуживающего (вспомогательного) персонала дошкольных образовательных организаций, осуществляющего реализацию образовательной программы дошкольного образования (за исключением работников столовой, медицинских работников, обеспечивающих оказание первичной медико-санитарной помощи, прохождение периодических медицинских осмотров и диспансеризации), расходы, связанные с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников образовательных организаций по профилю их деятельности; прочие расходы, связанные с реализацией и обеспечением реализации программы (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

В обоснование заявленных требований ссылается на противоречие оспариваемых норм положениям части 1 статьи 52 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", пунктам 3.4.1 и 3.6.3 Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, утвержденного Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года N 1155, разделу II Методических рекомендаций по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования (Письмо Минобрнауки России от 31 июля 2014 года N 08-1002).

Решением Алтайского краевого суда от 1 марта 2022 года административные исковые требования удовлетворены.

С апелляционной жалобой в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции обратилось Правительство Алтайского края и просит отменить решение суда в связи с неправильным применением судом норм материального права. Ссылаясь на положения Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273 - ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", полагает, что расходы на оплату труда в муниципальных дошкольных образовательных организациях должны включаться в субвенции местным бюджетам. Все категории работников образования указаны в Методике в соответствии с Номенклатурой должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2013 года N 678. По мнению Правительства Алтайского края, выводы суда относительно включения расходов на оплату труда обслуживающего персонала не основаны на законе. Методические рекомендации Министерства образования и науки Российской Федерации носят рекомендательный характер и не являются обязательными для исполнения. Само по себе перечисление в статье 52 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273 - ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" должностей работников, предусмотренных в образовательных организациях, не создает у субъекта Российской Федерации обязанность по финансированию расходов на оплату их труда. Абзацы 4 и 5 пункта 3.6.3 Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года N 1155 не соответствуют Федеральному закону от 29 декабря 2012 года N 273 - ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", следовательно, не подлежат применению. Необоснованными являются выводы суда в части расходов, связанных с дополнительным профессиональным образованием руководителей и педагогических работников, поскольку создание условий и организация дополнительного профессионального образования работников отнесена к компетенции образовательной организации. Субвенции местным бюджетам на иные расходы, включая дополнительное профессиональное образование руководящих и педагогических работников муниципальных образовательных организаций, не предоставляются.

В судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой обратилось Министерство финансов Алтайского края, в которой просит решение суда отменить и принять новый акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагает, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не было учтено, что единственным основанием для признания нормативного правового акта не действующим является его несоответствие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу - Федеральному закону от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Методические рекомендации и разъяснения Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства просвещения Российской Федерации, на которые ссылается суд в обоснование принятого решения, нормативными правовыми актами не являются и носят рекомендательный характер. Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года N 1155 не может толковаться расширительно, возлагая на органы власти субъектов Российской Федерации осуществление расходов бюджета. Судом первой инстанции не указано на положения федеральных законов, либо законов Алтайского края, в соответствии с которыми в расчет нормативов бюджетного финансирования реализации образовательных программ и субвенций из краевого бюджета подлежат включению расходы на заработную плату обслуживающего (вспомогательного) персонала дошкольных образовательных организаций, осуществляющего реализацию образовательной программы дошкольного образования; расходов, связанных с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников по профилю их деятельности.

Министерство образования и науки Алтайского края также обратилось в судебную коллегию Пятого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение первой инстанции, как не основанное на нормах материального права. Не согласно с выводом суда, что субъект Российской Федерации при определении расходов на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях для расчета норматива финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных организациях в составе расходов на оплату труда работников образовательных организаций должен предусматривать расходы на оплату труда обслуживающего персонала, осуществляющего реализацию основных образовательных программ в соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом. Без внимания суда остались доводы о том, что расходы, связанные с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников не могут быть включены в оспариваемый нормативный правовой акт, поскольку федеральным законом включение расходов на повышение квалификации в субвенцию не предусмотрено. Дошкольное образование, в целях обеспечения гарантий которого предоставляется субвенция, и дополнительное профессиональное образование, являются разными уровнями образования.

Относительно доводов апелляционных жалоб участвующим в деле прокурором поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:

обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 13)

финансового обеспечения получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, указанными в подпункте 13 приведенного пункта (подпункт 13.2).

Аналогичные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования закреплены в пунктах 3 и 6 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

В Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в том числе дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

Пунктом 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемая Методика утверждена в пределах полномочий Администрации Алтайского края с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Проверяя соответствие содержания Методики в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу о признании их недействующими в названной выше части.