Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 24 августа 2021 года Дело N 66а-1036/2021

Санкт-Петербург 24 августа 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А.,

судей Головкиной Л.А. и Шадриной Е.В.,

с участием прокурора Яковлевой Н.В.,

при секретаре Швец К.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-347/2021 по апелляционной жалобе Мангилевой В.Б. на решение Свердловского областного суда от 19 мая 2021 года, которым в удовлетворении её административного искового заявления о признании незаконными постановления Законодательного Собрания Свердловской области от 30 марта 2021 года N 3106-ПЗС "О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Свердловской области, требованиям Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Устава Свердловской области, Закона Свердловской области "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области" и постановления Избирательной комиссии Свердловской области от 7 апреля 2021 года N 9/31 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Свердловской области" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А., объяснения Мангилевой В.Б. и ее представителя Антонова А.Г., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения участвующих посредством видеоконференц-связи представителей Законодательного Собрания Свердловской области Мешалкиной А.В. и Лысакова В.В., представителя Избирательной комиссии Свердловской области Петуховой М.В., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

30 марта 2021 года Законодательным Собранием Свердловской области принято постановление N 3106-ПЗС "О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Свердловской области, требованиям Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Устава Свердловской области, Закона Свердловской области "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области" (далее - постановление Законодательного Собрания Свердловской области от 30 марта 2021 года N 3106-ПЗС).

Согласно пункту 1 названого Постановления вопрос "Поддерживаете ли Вы принятие закона Свердловской области "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области", согласно которому главы муниципальных районов, городских округов (за исключением городских округов являющихся ЗАТО), глава Екатеринбурга будут избираться на муниципальных выборах и возглавлять местную администрацию?", предлагаемый для вынесения на референдум Свердловской области, признан не отвечающим требованиям пунктов 2 и 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части 2 пункта 3 статьи 3 Устава Свердловской области, пункта 1 статьи 3 и части 1 пункта 1 статьи 4 Закона Свердловской области от 17 апреля 2006 года N 20-ОЗ "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области".

Постановлением Избирательной комиссии Свердловской области от 7 апреля 2021 года N 9/31 отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума Свердловской области по указанному вопросу (далее также - постановление Избирательной комиссии Свердловской области от 7 апреля 2021 года N 9/31).

Антонов А.Г. и Мангилева В.Б., являющиеся участниками инициативной группы, обратились в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просили:

- признать незаконным постановление Законодательного Собрания Свердловской области от 30 марта 2021 года N 3106-ПЗС;

- обязать Законодательное Собрание Свердловской области признать вышеприведенный вопрос референдума Свердловской области отвечающим требованиям пунктов 2 и 7 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части второй пункта 3 статьи 3 Устава Свердловской области, пункта 1 статьи 3 и части первой пункта 1 статьи 4 Закона Свердловской области от 17 апреля 2006 года N 20-ОЗ "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области";

- признать незаконным постановление Избирательной комиссии Свердловской области от 7 апреля 2021 года N 9/31;

- обязать Избирательную комиссию Свердловской области осуществить регистрацию инициативной группы по проведению референдума Свердловской области, выдать ей регистрационное свидетельство, а также сообщить об этом в средствах массовой информации.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что постановление Законодательного Собрания Свердловской области от 30 марта 2021 года N 3106-ПЗС является незаконным, противоречит нормам публичного права, регулирующим общественные отношения в сфере местного самоуправления и в сфере избирательных прав и права на участие в референдуме, поскольку предлагаемый инициативной группой граждан для вынесения на референдум Свердловской области, вопрос, вопреки изложенным в данном постановлении выводам, соответствует требованиям действующего законодательства, является вопросом, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, не регулируется непосредственно Конституцией Российской Федерации, федеральным законом; при этом исключается возможность его множественного толкования.

Также административные истцы ссылались на то, что неопределённость правовых последствий принятия на референдуме Свердловской области решения по указанному вопросу отсутствует, поскольку в случае одобрения вопроса референдума юридическая сила решения, принятого на референдуме Свердловской области, а также обязательные юридически значимые действия Избирательной комиссии Свердловской области, Законодательного Собрания Свердловской области и Губернатора Свердловской области императивно урегулированы статьёй 48 Закона Свердловской области от 17 апреля 2006 года N 20-ОЗ "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области".

Поскольку оспариваемое постановление Избирательной комиссии Свердловской области принято в процедурном порядке на основании части второй пункта 11 статьи 7 Закона Свердловской области от 17 апреля 2006 года N 20-ОЗ "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области", то оно, по мнению административных истцов, является производным от постановления Законодательного Собрания Свердловской области N 3106-ПЗС, в связи с чем является незаконным.

Определением судьи Свердловского областного суда от 22 апреля 2021 года административное исковое заявление в части требований, предъявленных Антоновым А.Г., возвращено.

Решением Свердловского областного суда от 19 мая 2021 в удовлетворении административного иска Мангилевой В.Б. отказано.

В апелляционной жалобе Мангилева В.Б. просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение, которым удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, Избирательной комиссией Свердловской области и Законодательным Собранием Свердловской области представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Изложенные в решении суда первой инстанции выводы о том, что оспариваемые акты приняты Законодательным Собранием Свердловской области и Избирательной комиссией Свердловской области в пределах их компетенции в установленной форме, с соблюдением срока и порядка принятия соответствующих нормативных правовых актов, основаны на правильном применении норм материального права и не оспариваются участниками дела.

Проверяя постановление Законодательного Собрания Свердловской области от 30 марта 2021 года N 3106-ПЗС на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции, установив, что предлагаемый инициативной группой для вынесения на референдум Свердловской области вопрос касается порядка избирания глав муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, пришел к выводу, что данный вопрос направлен на проведение референдума по вопросу, урегулированному Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Законом Свердловской области от 10 октября 2014 года N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области", принятым в целях реализации этого федерального закона, что свидетельствует о несоответствии вопроса референдума требованиям пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Также суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания незаконным оспариваемого постановления Законодательного Собрания Свердловской области в той части, в которой предложенный для вынесения на референдум вопрос признан не отвечающим требованиям пункта 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части первой пункта 1 статьи 4 Закона Свердловской области от 17 апреля 2006 года N 20-ОЗ "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области", как влекущий за собой неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Исходя из этого суд не усмотрел и оснований для признания незаконным постановления Избирательной комиссии Свердловской области от 7 апреля 2021 года N 9/31 об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума по вопросу, признаваемому не соответствующим требованиям действующих правовых норм, а также для удовлетворения административного иска в остальной части.

Судебная коллегия считает эти выводы суда первой инстанции правильными с учетом следующего.

Положениями статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования (пункт 6). Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации (пункт 8). Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (пункт 11).

В силу пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации (пункт 6 статьи 12 этого же нормативного правового акта).

Аналогичные положения предусмотрены частью второй пункта 3 статьи 3 Устава Свердловской области, пунктом 1 статьи 3 Закона Свердловской области от 17 апреля 2006 года N 20-ОЗ "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области".

Пунктом 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено, что вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Аналогичные положения содержатся в пункте 1 статьи 4 Закона Свердловской области от 17 апреля 2006 года N 20-ОЗ "О референдуме Свердловской области".

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает способы избрания главы муниципального образования.

Исходя из положений части 2 статьи 36 названного Федерального закона, определение способа избрания главы муниципального образования относится к компетенции законодателя субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 данной нормы глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В Свердловской области порядок избрания глав муниципальных образований регламентирован Законом Свердловской области от 10 октября 2014 года N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области", пунктом 2 статьи 3 которого предусмотрено, что глава муниципального района, расположенного на территории Свердловской области, избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

Пунктами 1 и 2 статьи 5 этого же Закона предусмотрено, что глава городского округа, расположенного на территории Свердловской области (за исключением муниципального образования "город Екатеринбург", и городского округа, расположенного на территории Свердловской области, являющегося закрытым административно-территориальным образованием), избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию; глава муниципального образования "город Екатеринбург", являющегося административным центром Свердловской области, избирается представительным органом муниципального образования "город Екатеринбург" из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

С учётом приведенных норм суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что применительно к настоящему административному делу инициатива о проведении референдума Свердловской области направлена на проведение референдума по вопросу, урегулированному Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и принятыми во исполнение данного федерального закона положениями Закона Свердловской области от 10 октября 2014 года N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области". При этом целью референдума является изменение существующего порядка избрания глав муниципальных районов и городских округов, главы муниципального образования "город Екатеринбург", расположенных на территории Свердловской области,

Учитывая, что вопрос, предложенный инициативной группой, урегулирован Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и принятыми во исполнение данного федерального закона положениями закона Свердловской области, суд пришел к правильному выводу о том, что это исключает возможность его вынесения на референдум субъекта Российской Федерации ввиду его несоответствия требованиям пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Правильным является и вывод суда о наличии в предлагаемом к вынесению на референдум вопросе (его содержании) признаков неоднозначности (множественности) его толкования, что свидетельствует о несоответствии заявленного вопроса требованиям пункта 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум, сформулирован таким образом, что допускает неопределённость правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку фактически направлен на исключение положения (нормы) об избрании главы муниципального образования по результатам конкурса и установления единственно возможного способа избрания главы муниципального района на муниципальных выборах, в то время, как положения статьи 6 Закона Свердловской области от 10 октября 2014 года N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области", устанавливающие требования к уровню профессионального образования и профессиональным навыкам и знаниям в условиях конкурса по отбору кандидатуры на должность главы муниципального района, не исключаются.

Вместе с тем, требования действующего законодательства об исключении множественного толкования вопроса референдума имеют целью гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений.

Правильно признана судом несостоятельной ссылка административного истца на представленное им заключение (исх. N 199/21 от 11 мая 2021 года) о правовых основаниях проведения референдума Свердловской области, подготовленное РОО "Московская группа содействия выполнению Хельсинских соглашений", поскольку оно отражает субъективное мнение составивших его лиц по правовым вопросам и не имеет доказательственного значения.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска о признании незаконным постановления Законодательного Собрания Свердловской области от 30 марта 2021 года N 3106 следует признать соответствующим закону и обоснованным.

Судебная коллегия считает необходимым отметить, что исходя из требований пункта 11 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Избирательная комиссия Свердловской области была лишена возможности принять иное решение, кроме отказа в регистрации инициативной группы по проведению референдума, что подтверждает законность принятого ею постановления от 7 апреля 2021 года N 9/31.

Довод апелляционной жалобы о неприменении судом при разрешении настоящего административного дела закона, подлежащего применению, неправильном толковании части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является несостоятельным, поскольку соответствующее нормативное регулирование судом верно истолковано и применено.

Оснований для отмены обжалуемого решения суда по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права, повторяют позицию административного истца при рассмотрении и разрешении административного дела в суде первой инстанции, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, влекущих отмену решения суда, не допущено.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Свердловского областного суда от 19 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Мангилевой В.Б. - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи:


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка