Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 24 августа 2021 года Дело N 66а-1029/2021

Дело N 66а-1029/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург 24 августа 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бутковой Н.А.,

судей Головкиной Л.А., Шадриной Е.В.,

при секретаре Швец К.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-68/2021 по административному исковому заявлению Сурмина Вячеслава Викторовича и Абрамченко Владимира Александровича о признании не действующим в части Положения об администрации муниципального образования Кузьмоловское городского поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утвержденного решением совета депутатов муниципального образования Кузьмоловское городского поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 9 декабря 2005 г. N 23, признании недействующими полностью решений совета депутатов муниципального образования Кузьмоловское городского поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 28 апреля 2016 г. N 300 "О внесении изменений и дополнений в решение Совета депутатов от 09.12.2005 N 23 "Об утверждении Положения об администрации муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области", от 10 сентября 2020 г. N 177 "О внесении изменений и дополнений в решение совета депутатов от 09.12.2005 N 23 "Об утверждении Положения об администрации муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области", от 23 сентября 2020 г. N 187 "О внесении изменений и дополнений в решение совета депутатов от 09.12.2005 N 23 "Об утверждении Положения об администрации муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" по апелляционной жалобе совета депутатов муниципального образования Кузьмоловское городского поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 21 мая 2021 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В., объяснения представителя административного ответчика совета депутатов муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области и заинтересованных лиц главы муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области и администрации муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области Гулевского Ю.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя административных истцов Беленького А.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г., полагавшей решение суда подлежащим изменению, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением совета депутатов муниципального образования Кузьмоловское городского поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - Совет депутатов) от 9 декабря 2005 г. N 23 (далее - Решение N 23) утверждено Положение об администрации муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - Положение).

Положение содержит общие положения (раздел 1), регламентирует вопросы структуры и порядка формирования администрации (раздел 2), полномочия администрации (раздел 3), устанавливает порядок утверждения и назначения главы администрации и его заместителей, определяет полномочия главы администрации и его заместителей, разрешает вопросы исполнения обязанностей главы администрации в период его временного отсутствия (раздел 4), регулирует вопросы имущества и финансирования администрации (раздел 5), содержит заключительные положения (раздел 6).

В пункте 4.12 Положения предусмотрено, что в период временного отсутствия главы администрации его полномочия осуществляет один из заместителей согласно принятому распоряжению главы о назначении на исполнение обязанностей. Полномочия осуществляются в полном объёме, если иное не предусмотрено соответствующим распоряжением.

Решением Совета депутатов от 28 апреля 2016 г. N 300 "О внесении изменений и дополнений в решение Совета депутатов от 09.12.2005 N 23 "Об утверждении Положения об администрации муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" (далее - Решение N 300) в Решение N 23 внесены изменения:

пункт4.12 Положения изложен в новой редакции: "4.12. В период временного отсутствия главы администрации (болезнь, командировка, учёба, отпуск, в том числе учебный и неоплачиваемый), его полномочия временно осуществляет заместитель согласно принятому распоряжению главы администрации о назначении на исполнение обязанностей. Полномочия осуществляются в объёме, установленном соответствующим распоряжением";

раздел 4 Положения дополнен пунктом 4.13 следующего содержания: "4.13. В случае прекращения полномочий главы администрации досрочно, менее чем за два года до окончания срока полномочий Совета депутатов, Совет депутатов на своём заседании, по представлению группы депутатов Совета депутатов численностью не менее пяти депутатов, принимает решение о назначении исполняющего обязанности главы администрации до проведения конкурса на замещение должности главы администрации".

Решением Совета депутатов от 10 сентября 2020 г. N 177 "О внесении изменений и дополнений в решение совета депутатов от 09.12.2005 N 23 "Об утверждении Положения об администрации муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" (далее - Решение N 177) в Решение N 23 внесены изменения:

пункт 4.12 Положения после слов "...отпуск в том числе учебный и неоплачиваемый" дополнен словами "..., за исключением отпуска по уходу за ребёнком на срок свыше одного месяца...";

пункт 4.13 Положения изложен в новой редакции: "4.13. "В случае прекращения полномочий главы администрации досрочно, менее чем за два года до окончания срока полномочий совета депутатов, а также в случае ухода главы администрации в отпуск по уходу за ребёнком, на срок, указанный в соответствующем заявлении свыше одного месяца, совет депутатов на своём заседании, по представлению группы депутатов совета депутатов численностью не менее пяти депутатов, принимает решение о назначении исполняющего обязанности главы администрации до проведения конкурса на замещение должности главы администрации, либо до выхода главы администрации из отпуска по уходу за ребенком".

Решением Совета депутатов от 23 сентября N 187 "О внесении изменений и дополнений в решение совета депутатов от 09.12.2005 N 23 "Об утверждении Положения об администрации муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области" (далее - Решение N 187) в Решение N 23 внесены изменения:

пункт 4.12 Положения после слов "..., за исключением отпуска по уходу за ребёнком на срок свыше одного месяца" дополнен словами: "а так же за исключением отстранения главы администрации от замещаемой должности на период проверки соблюдения муниципальным служащим главой администрации МО "Кузьмоловское ГП" ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей, в течение трёх лет, предшествующих поступлению информации, явившейся основанием для осуществления проверки требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами";

пункт 4.13 Положения изложен в следующей редакции: "4.13. В случае прекращения полномочий главы администрации досрочно по любым основаниям, менее чем за два года до окончания срока полномочий совета депутатов, а также в случае ухода главы администрации в отпуск по уходу за ребёнком, на срок, указанный в соответствующем заявлении свыше одного месяца, или в случае отстранения главы администрации от замещаемой должности на период проверки соблюдения муниципальным служащим главой администрации МО "Кузьмоловское ГП" ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей, в течение трёх лет, предшествующих поступлению информации, явившейся основанием для осуществления проверки требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, совет депутатов на своём заседании, по представлению группы депутатов совета депутатов численностью не менее пяти депутатов, принимает решение о назначении исполняющего обязанности главы администрации до проведения конкурса на замещение должности главы администрации, либо до выхода главы администрации из отпуска по уходу за ребёнком, либо до истечения срока отстранения от замещаемой должности на период проверки.".

Сурмин В.В., занимающий в период с 22 декабря 2017 г. по 15 декабря 2020 г. должность главы администрации муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области, 6 октября 2020 г. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просил признать недействующими решения N 300, N 177 и N 187, а также пункты 4.12 и 4.13 Положения в редакции решений N 300, N 177 и N 187.

В обоснование заявленных требований указал, что уставом муниципального образования Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - Устав) утверждена структура органов местного самоуправления и определены их полномочия по решению вопросов местного значения. Оспариваемым Положением и решениями, которыми в него внесены изменения, органы местного самоуправления наделены дополнительными полномочиями, которыми они не могли быть наделены в случае соблюдения требований, установленных действующим законодательством, а глава администрации - лишён части полномочий. С учётом указанного административный истец полагал, что оспариваемые нормативные правовые акты являются актами, незаконно изменяющими разграничение полномочий между органами местного самоуправления, а потому имеются основания для признания их не действующими в оспариваемой части как не соответствующих законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Определением Ленинградского областного суда (протокольным) от 11 мая 2021 г. к участию в деле в качестве административного соистца привлечён Абрамченко В.А., проживающий на территории муниципального образования Кузьмоловское городского поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Решением Ленинградского областного суда от 21 мая 2021 г. административное исковое заявление Сурмина В.В. и Абрамченко В.А. удовлетворено частично.

Суд признал недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 4.12 Положения в редакции решений N 177 и N 187 и пункт 4.13 Положения.

В удовлетворении остальной части требований административным истцам отказано.

В апелляционной жалобе Совет депутатов просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новое судебное постановление, которым производство по делу прекратить.

Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии со статьёй 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 7).

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счётный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Закона о местном самоуправлении).

Федеральный законодатель в части 10 статьи 35 названного закона в пунктах 1 - 11 определилвопросы, решение которых отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, включая контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (пункт 9), принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (пункт 10), указав, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 указанной статьи).

Из анализа содержания статьи 44 Закона о местном самоуправлении, регламентирующей в том числе содержание устава муниципального образования, в пункте 4 части 1 которой предусмотрено определение уставом структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, закрепляющей в части 2 возможность регулирования уставом иных вопросов организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, следует, что иные, прямо не предусмотренные положениями данной статьи вопросы могут быть закреплены в уставе муниципального образования при условии, что это предусмотрено федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, из буквального толкования приведённых федеральных норм следует, что иными полномочиями представительный орган муниципального образования может быть наделён уставом муниципального образования только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне и в Ленинградской области отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу муниципального образования каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации муниципального образования.

Закон о местном самоуправления установил, что исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, имеющим в соответствии с уставом муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения, руководит глава, которым является либо глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности (части 1 и 2 статьи 37).

Представительный орган муниципального образования вправе по представлению главы местной администрации утвердить структуру местной администрации (часть 8 статьи 37 Закона о местном самоуправлении), однако иных полномочий по формированию местной администрации упомянутым федеральным законом не предоставлено.

Частью 12 статьи 37 Закона о местном самоуправлении установлено, что в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

Таким образом, Законом о местном самоуправлении не предусмотрены (не учтены) случаи исполнения обязанностей при отсутствии главы администрации по причине временной нетрудоспособности, отпуска, командировки; при этом в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации (либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности) его полномочия исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования; случаи исполнения таким лицом обязанностей в отсутствие главы местной администрации по причине временной нетрудоспособности последнего, его отпуска или командировочной поездки в федеральном законодательстве не конкретизированы, а подлежат определению в уставе муниципального образования.

Суд первой инстанции, приходя к выводу о наличии оснований для признания недействующими оспариваемых пунктов 4.12 и 4.13 Положения, установив, что решения N 300, N 177 и N 178 приняты без внесения соответствующих изменений в части порядка определения лица, временно исполняющего полномочия главы администрации, в Устав; приняв во внимание, что оспариваемые решения создали правовую неопределённость в части определения органа местного самоуправления, уполномоченного назначать лицо, исполняющего обязанности главы администрации; сформулировал правильный вывод, что выделение в качестве самостоятельного основания "отпуск по уходу за ребёнком" не может быть признано легитимным в отсутствие закрепления соответствующих оснований и периода временного отсутствия главы администрации в уставе муниципального образования.

По аналогичным основаниям признаётся верным вывод суда о противоречии нормам, имеющим большую юридическую силу, выделение в качестве самостоятельных таких условий, как "командировка" "временная нетрудоспособность", "болезнь", "ежегодный оплачиваемый отпуск", временной период которых определяется в каждом конкретном случае и может составлять более одного календарного месяца, что также свидетельствует о наличии правовой неопределённости в оспариваемом правовом регулировании.

С учётом того, что Уставом должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, исполняющие временно полномочия главы местной администрации, в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности, не определены; Уставом также не урегулирован вопрос исполнения обязанностей главы местной администрации при временном его отсутствии; принимая во внимание, что из содержаний пункта 4.12 Положения в редакции решений N 177, N 187 и пункта 4.13 Положения в редакции решений N 300, N 177 и N 187 усматривается, что принятие решения о назначении исполняющего обязанности главы администрации в случае досрочного прекращения им полномочий, его отстранения от должности и в период его временного отсутствии в отпуск по уходу за ребёнком, на срок, указанный в соответствующем заявлении свыше одного месяца, отнесено к полномочиям Совета депутатов, что в силу приведённых выше требований законодательства, а также положений частей 4 - 6 статьи 44 Закона о местном самоуправлении противоречит действующим нормам, суд верно указал, что определение порядка формирования администрации отдельным актом представительного органа местного самоуправления недопустимо.

Судебная коллегия соглашается с приведёнными выводами суда, однако отмечает, что судом не учтено следующее.

Из материалов дела следует, что оспариваемый пункт 4.12 Положения в соответствии с решением N 300 изложен в новой редакции, изменён решениями N 177 и N 187.

В этой связи действительно имелись основания для признания недействующим данного пункта, но без указания редакций, то есть в действующей его редакции либо с указанием всех трёх редакций, в результате принятия которых данное положение претерпело изменения.

С учётом этого подлежал признанию недействующим пункт 4.12 Положения в редакции решений N 300, N 177 и N 187.

Судом первой инстанции отказано в удовлетворении административного иска в части признания недействующими решений N 300, N 177, N 187, хотя в действительности положения, введённые и изменённые данными решениями, фактически признаны недействующими по основанию их противоречия нормам, имеющим большую юридическую силу.

В этой связи обжалуемое решение суда в части отказа в удовлетворении административного иска о признании недействующими решений N 300, N 177, N 187 подлежит отмене с вынесением нового судебного акта об удовлетворении этой части административных исковых требований.

Определяя момент, с которого данные оспариваемые нормативные правовые акты подлежат признанию недействующими, судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом применения этого акта считает, что они подлежат признанию не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Оспариваемый пункт 4.13 Положения введён Решением N 300, а Решением N 177 изменено его содержание; Решением N 187 данный пункт также изложен в новой редакции.

Судом первой инстанции данный пункт (4.13) признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу без указания редакции, то есть в действующей редакции (в редакции Решения N 187).

Вместе с тем, согласно пункту 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права и законные интересы административного истца.