Определение Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВТОРОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 24 августа 2021 года Дело N 66а-1017/2021

Санкт-Петербург 24 августа 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бутковой Н.А.,

судей Головкиной Л.А., Шадриной Е.В.,

при секретаре Швец К.М,

с участием прокурора Яковлевой Н.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-206/2021 по апелляционной жалобе министерства строительства и архитектуры Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 25 мая 2021 года, которым административное исковое заявление ФИО1 о признании не действующим Генерального плана муниципального образования "Город Архангельск", утверждённого постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года N 37-п, в части отображения санитарного разрыва от железной дороги в границах земельного участка удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Головкиной Л.А., объяснения представителя заинтересованного лица открытого акционерного общества "Российские железные дороги", оставившего вопрос об удовлетворении апелляционной жалобы на усмотрение суда, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия

установила:

постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года N 37-П, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации "pravo.gov.ru" 7 апреля 2020 года, утверждён генеральный план муниципального образования "Город Архангельск" на расчётный срок до 2040 года.

Перхурова О.В. обратилась в Архангельский областной суд с административном иском, уточнив требования (Т.3 л.д.56), просила признать не действующим генеральный план муниципального образования "Город Архангельск", утверждённый постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года N 37-п, в части отображения санитарного разрыва железнодорожных путей, имеющей режим санитарно-защитной зоны, с момента вступления решения суда в законную силу в отношении земельного участка с кадастровым номером N <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес>.

В обоснование заявленных требований административный истец указала на противоречие указанного нормативного правового акта пунктам 4.2 и 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, поскольку санитарный разрыв от железной дороги, в границах которого расположен ее земельный участок, установлен в отсутствие решения Главного санитарного врача субъекта Российской Федерации и акта об утверждении его границ.

Административный истец также указала, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает ее права, являясь препятствием к использованию принадлежащего ей земельного участка и находящегося на нём жилого дома.

Решением Архангельского областного суда от 25 мая 2021 года административное исковое заявление удовлетворено, признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу генеральный план муниципального образования "Город Архангельск", утверждённый постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года N 37-п, в части отображения санитарного разрыва железной дороги в границах земельного участка с кадастровым номером N 29:22:071601:127; с министерства строительства и архитектуры Архангельской области в пользу Перхуровой О.В. взысканы судебные расходы в сумме 300 рублей; в удовлетворении требований Перхуровой О.В. к исполняющему обязанности министра строительства и архитектуры Архангельской области Полежаеву В.Г. отказано (Т.3 л.д.66-79).

Определением Архангельского областного суда от 25 мая 2021 года прекращено производство по административному делу N 3а-206/2021 в части требований Перхуровой О.В. о признании не действующими Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Архангельск", утверждённых постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 29 сентября 2020 года N 68-п, в связи с отказом административного истца от иска в данной части (Т.3 л.д.77-79).

В апелляционной жалобе министерство строительства и архитектуры Архангельской области просит решение суда первой инстанции отменить, направить дело на новое рассмотрение, ссылаясь на то, что нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусмотрено согласование проектов генеральных планов с главным государственным санитарным врачом Российской Федерации или территориальным органом Роспотребнадзора; в период проведения общественных слушаний по проекту генерального плана от административного истца не поступало предложений о внесении в него изменений; проект постановления об утверждении генерального плана согласован с прокуратурой Архангельской области; на оспариваемую редакцию генерального плана с включёнными в него санитарно-защитными зонами получено положительное санитарно-эпидемиологическое заключение Главного государственного санитарного врача по Архангельской области от 1 июня 2009 года и экспертное заключение Управления Роспотребнадзора по Архангельской области от 1 июня 2009 года N 33814/02-1, подтверждающие соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу; описание границ санитарно-защитной зоны представлено в составе графических материалов генерального плана и является примерным; при вынесении решения суд первой инстанции не учёл положения статей 15 и 16 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающих возможность привлечения органа публичной власти к гражданско-правовой ответственности за возмещение вреда, причинённого здоровью граждан, в случае неустановления такой зоны.

Административный истец Перхурова О.В., представитель административного ответчика Министерства строительства и архитектуры Архангельской области, заинтересованные лица глава муниципального образования "Город Архангельск" Морев Д.А., исполняющий обязанности министра строительства и архитектуры Архангельской области Полежаев В.Г., представитель заинтересованного лица администрации муниципального образования "Город Архангельск", извещены о месте и времени слушания дела надлежащим образом, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, доказательств уважительности причин неявки не представили, в связи с чем судебная коллегия в порядке части 2 статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя заинтересованного лица открытого акционерного общества "Российские железные дороги", заключение прокурора, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции не находит правовых оснований для отмены постановленного судебного решения.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 1 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана относится к полномочиям представительного органа местного самоуправления городского округа.

На основании пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункта 1 пункта 1 статьи 7.6.1 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" с 1 января 2019 года к полномочиям органов государственной власти Архангельской области в сфере градостроительной деятельности относятся полномочия органов местного самоуправления городских округов в сфере градостроительной деятельности по подготовке, согласованию, утверждению генеральных планов городских округов, в том числе изменений в утверждённые Генеральные планы городских округов.

Соответствующим уполномоченным органом государственной власти Архангельской области является министерство строительства и архитектуры Архангельской области (подпункт 5 пункта 11.2 Положения о министерстве строительства и архитектуры Архангельской области, утверждённого постановлением Правительства Архангельской области от 11 июня 2015 года N 214-ПП, статья 7.6.4 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления").

С учётом названных положений суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу, что постановление министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года N 37-П принято уполномоченным органом в пределах его компетенции.

Суд также установил, что постановление министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 2 апреля 2020 года N 37-П принято в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и опубликования, данный вывод суда является верным.

Материалами дела подтверждено, что административным ответчиком соблюдён обязательный порядок проведения общественных слушаний по проекту генерального плана, предусмотренный Градостроительным кодексом Российской Федерации: общественные обсуждения по проекту Генерального плана проведены в соответствии со статьёй 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и в порядке, установленном постановлением Правительства Архангельской области от 26 декабря 2018 года N 615-пп "Об утверждении Положения об общественных обсуждениях, публичных слушаниях по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утверждённых документов, на территориях муниципальных образований Архангельской области".

В то же время, административный иск Перхуровой О.В. удовлетворён судом по основанию несоответствия оспариваемого генерального плана в части отображения санитарного разрыва железнодорожных путей в границах земельного участка с кадастровым номером N<данные изъяты>, нормам, имеющим большую юридическую силу.

Оснований ставить под сомнение указанный вывод суда первой инстанции, положенный в основу удовлетворения административного иска, судебная коллегия не усматривает.

Материалами дела подтверждается принадлежность административному истцу земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, а также жилого дома с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенных по адресу: <адрес> (Т.2 л.д.1-6).

Как следует из карты зон с особыми условиями использования территорий Генерального плана городского округа муниципального образования "Город Архангельск", таблица 71 "Класс опасности и размеры санитарно-защитных зон (том 2 книги 4 материалов по обоснованию генерального плана) земельный участок с кадастровым номером N отображён в границах санитарного разрыва от железной дороги (Т.2 л.д.112).

Судом первой инстанции установлено, что земельный участок административного истца является смежным с земельным участком полосы отвода железной дороги с кадастровым номером N, входящим в единое землепользование с земельным участком с кадастровым номером N, расположенным по адресу: <адрес>, предоставленным открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" по договору аренды сроком по ДД.ММ.ГГГГ (Т.3 л.д.21-30).

На земельном участке полосы отвода железной дороги с кадастровым номером <данные изъяты> расположены железнодорожные пути, принадлежащие открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" на праве собственности: путь необщего пользования к открытому акционерному обществу "Архангельский речной порт", железнодорожный путь перегона Жаровиха-Юрас (Т.3 л.д. 31-49).

Земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> расположен в зоне Ж-7 с установленными ограничениями по его использованию - жилая застройка, попадающая в санитарно-защитную зону, и санитарный разрыв от железнодорожных путей, имеющий режим санитарно-защитной зоны.

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населённых пунктов (в том числе границ образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. При этом положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о характеристиках зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 того же кодекса).

В соответствии с пунктами 2 и 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Статьёй 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путём комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решение вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.

Санитарно-защитные зоны устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, Положение о санитарно-защитных зонах утверждается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Правилами установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222, установление или изменение санитарно-защитной зоны осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

В сфере градостроительства применяется постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее СанПиН), который устанавливает требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

В силу пункта 2.6 СанПиН для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта, метрополитена, гаражей и автостоянок, а также вдоль стандартных маршрутов полёта в зоне взлёта и посадки воздушных судов устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (далее - санитарные разрывы). Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчётов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.

В соответствии с пунктом 3.1 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.

Обоснование размеров санитарно-защитной зоны осуществляется в соответствии с требованиям, изложенными в СанПиН.

Установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчётами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учётом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта (пункт 4.1 СанПиН).

Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества, выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учётом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон. Конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II классов опасности осуществляются постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации; для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2 и 4.3 СанПиН).

Согласно пункту 4.3. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя. Границы санитарно-защитной зоны устанавливаются от источников химического, биологического и/или физического воздействия либо от границы земельного участка, принадлежащего промышленному производству и объекту для ведения хозяйственной деятельности и оформленного в установленном порядке, далее - промышленная площадка, до её внешней границы в заданном направлении. В зависимости от характеристики выбросов для промышленного объекта и производства, по которым ведущим для установления санитарно-защитной зоны фактором является химическое загрязнение атмосферного воздуха, размер санитарно-защитной зоны устанавливается от границы промышленной площадки и/или от источника выбросов загрязняющих веществ.

От источников выбросов такой размер устанавливается при наличии высоких, средних источников нагретых выбросов (пункты 3.3, 3.4 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Таким образом, санитарный разрыв имеет правовой режим санитарно-защитной зоны, его установление находится в компетенции уполномоченного органа по охране санитарно-эпидемиологического благополучия населения; уполномоченным органам местного самоуправления предоставлено право отображать размеры и границы санитарного разрыва от железнодорожных путей в генеральном плане муниципального образования исключительно на основании решения Главного государственного санитарного врача Российской Федерации или Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя в зависимости от класса опасности промышленных объектов и производств при наличии соответствующего проекта обоснования, с учётом результатов соответствующим образом проведённых исследований, в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200; при этом не предоставлено право на отображение в генеральном плане санитарных разрывов, санитарно-защитных зон, закреплённых санитарной классификацией, но не утверждённых в установленном порядке и в отсутствие разработанного проекта таких зон.

Иными словами, действующее законодательство допускает отображение в градостроительной документации размеров и границ санитарного разрыва, санитарно-защитных зон только после установления их уполномоченным органом.