Определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЯТОГО АПЕЛЛЯЦИОННОГО СУДА ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 сентября 2021 года Дело N 66а-1004/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.,

судей Никитиной Г.Н., Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-14/2021 по административному исковому заявлению Силкиной Е.И. о признании не действующим нормативного правового акта

с апелляционной жалобой Силкиной Е.И. на решение Сахалинского областного суда от 2 июня 2021 года.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

2 октября 2013 года Собранием муниципального образования "Холмский городской округ" принято решение N 2/5-9 "Об утверждении Регламента Собрания муниципального образования "Холмский городской округ".

31 октября 2013 года Собранием муниципального образования "Холмский городской округ" принято решение N 3/5-29 "О внесении изменений в Регламент Собрания муниципального образования "Холмский городской округ", утвержденного решением Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" от 02.10.2013г. N 2/5-9" (далее - Регламент).

Регламент Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" с внесенными изменениями опубликован в газете "Холмская панорама" 9 ноября 2013 года N 134-135(10547), а также на официальном сайте представительного органа.

Решением Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" от 25 февраля 2021 года N 38/6-323 в вышеуказанный нормативный правовой акт внесены изменения, в частности, часть 1 статьи 8 изложена в следующей редакции:

-группа депутатов Собрания, насчитывающая не менее одной трети от числа депутатов, избранных в Собрание, имеет право внести в Собрание мотивированное предложение об освобождении от должности председателя Собрания или его заместителя.

Для принятия решения по вопросу об освобождении от должности председателя Собрания, заместителя председателя Собрания в мотивированном предложении указываются количественные и (или) качественные критерии, достаточность которых оценивается депутатами Собрания при принятии решения по данному вопросу.

Рассмотрение мотивированного предложения на заседании постоянной комиссии по Регламенту, депутатской этике и местному самоуправлению Собрания, а также заключение аппарата Собрания не требуется.

Также Регламент дополнен приложением N 7, устанавливающим форму решения об освобождении от должности председателя Собрания.

Силкина Е.И. обратилась в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением и с учетом уточненных требований просила признать не действующими Регламент, как принятый с нарушением процедуры его принятия, а также указанные нормы муниципального правового акта, ссылаясь на их противоречие положениям пункта 7 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава муниципального образования "Холмский городской округ".

В обоснование заявленных требований указывает, что при принятии Регламента была нарушена процедура его принятия, выразившиеся в подписании решения об его утверждении неуполномоченным лицом, не опубликовании Регламента в установленном порядке, вступления его в силу со дня принятия, что является самостоятельным основанием для признания его не действующим. Кроме того, оспариваемыми нормами Регламента установлены дополнительные основания для освобождения председателя Собрания от должности, которые могут содержаться только в Уставе муниципального образования. Согласно действующему Уставу муниципального образования во взаимосвязи с положениями федерального законодательства инициатором досрочного прекращения полномочий председателя Собрания может являться высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации - Губернатор Сахалинской области, который может при выявлении нарушений законодательства, указанного в части 7.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обратиться с заявлением в Собрание либо в суд, тогда как внесённые изменения в Регламент Собрания позволяют группе депутатов инициировать досрочное прекращение полномочий председателя Собрания. Кроме того, новая редакция части 1 статьи 8 Регламента не соответствует требованиям формальной определённости, поскольку не раскрывает понятий "количественных и качественных" критериев, достаточных для освобождения председателя Собрания от должности, что порождает неоднозначное толкование указанной нормы и произвольное её применение.

Решением Сахалинского областного суда от 2 июня 2021 года постановлено признать не действующими часть 1 статьи 8 и Приложение N 7 Регламента Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" в редакции решения Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" от 25 февраля 2021 года N 38/6-323 "О внесении изменений и дополнений в отдельные решения Собрания муниципального образования "Холмский городской округ", со дня принятия данного решения, то есть с 25 февраля 2021 года.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Силкина Е.И. обратилась с апелляционной жалобой в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции и, с учетом дополнений, просит решение суда изменить, признать Регламент не действующим полностью, как не имеющий юридической силы с момента его принятия в связи с нарушением процедуры его принятия.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвовавшим в деле прокурором поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, дополнений к апелляционной жалобе, возражений относительно доводов апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно частям 1 и 3 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Статьей 29 Устава муниципального образования "Холмский городской округ", утверждённого решением Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" от 6 марта 2013 года N 52/4-878, предусмотрено, что Собрание Холмского городского округа является представительным органом Холмского городского округа, обладающим правом представлять интересы населения Холмского городского округа (пункт 1); депутаты Собрания Холмского городского округа избираются населением Холмского городского округа на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет (пункт 3); Собрание Холмского городского округа состоит из 20 депутатов (пункт 4).

На основании решения Холмской территориальной избирательной комиссии Сахалинской области от 12 сентября 2013 года N 80/429 выборы депутатов Собрания Холмского городского округа пятого созыва признаны состоявшимися и действительными, в Собрание избрано 20 депутатов, поименованные в приложении N 1 к решению.

В силу пункта 7 статьи 29 Устава муниципального образования "Холмский городской округ" (в редакции от 8 августа 2013 года), Собрание Холмского городского округа принимает Регламент, регулирующий вопросы его организации и деятельности, а также порядок принятия решений.

Разрешая заявленные требования, суд исходил из того, что утвержденный Собранием Холмского городского округа оспариваемый Регламент Собрания муниципального образования "Холмский городской округ", с внесенными в него изменениями решением Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" от 25 февраля 2021 года N 38/6-323, обладает признаками нормативного правового акта, поскольку содержит правовые нормы, регулирующие правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение и направлен на урегулирование общественных отношений.

Согласно статье 38 Устава муниципального образования "Холмский городской округ" заседания Собрания Холмского городского округа являются основной формой работы Собрания Холмского городского округа как представительного органа местного самоуправления (пункт 1); заседание Собрания Холмского городского округа не может считаться правомочным, если на нём присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Порядок созыва, подготовки и проведения заседаний Собрания Холмского городского округа, а также формы его работы устанавливаются Регламентом (пункт 5).

Суд правильно установил, что Регламент и решение Собрания Холмского городского округа от 25 февраля 2021 года N 38/6-323 приняты уполномоченным органом в установленной законом процедуре. Кроме того, решение Собрания Холмского городского округа от 25 февраля 2021 года N 38/6-323 подписано мэром муниципального образования "Холмский городской округ" и официально опубликовано. Решение суда в указанной части сторонами не обжалуется.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований в части нарушения процедуры принятия Регламента, суд пришел к выводу о том, что допущенные нарушения не могут являться основанием для признания его не действующим, поскольку были устранены.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, поскольку они соответствуют обстоятельствам административного дела и нормам материального права.

Судом установлено, что решение Собрания Холмского городского округа от 2 октября 2013 года N 2/5-9 "Об утверждении Регламента Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" было подписано председателем Собрания Холмского городского округа, опубликовано не было.

Вместе с тем, судом также установлено, что 31 октября 2013 года Собранием Холмского городского округа принято решение N 3/5-29 о внесении изменений в Регламент, утвержденный решением Собрания от 2 октября 2013 года, подписанно исполняющим обязанности мэра Холмского городского округа.

Текст Регламента с внесенными в него изменениями был размещен на официальном сайте представительного органа в сети Интернет, а также опубликован в газете "Холмская панорама" 9 ноября 2013 года, в дальнейшем применялся при осуществлении Собранием Холмского городского округа своей деятельности.

Таким образом, является правомерным вывод суда о том, что допущенные нарушения процедуры принятия Регламента в данном случае не могут являться основанием для признания его не действующим в полном объеме со дня принятия, поскольку впоследствии в течение месяца эти нарушения были устранены - акт опубликован в установленном порядке, а также подписан уполномоченным лицом, что фактически означает согласие и одобрение последнего. При таких обстоятельствах, доводы апелляционной жалобы в указанной части подлежат отклонению.

Признавая не действующими часть 1 статьи 8 и приложение N 7 Регламента в редакции решения Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" от 25 февраля 2021 года N 38/6-323 "О внесении изменений и дополнений в отдельные решения Собрания муниципального образования "Холмский городской округ", суд пришел к выводу, что оспариваемые нормы противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставу муниципального образования "Холмский городской округ".

Согласно пункту 7 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом муниципального образования должны определяться срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц.

Как следует из положений статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 2 статьи 28 Устава муниципального образования, избранный депутатами Собрания из своего состава председатель Собрания является выборным должностным лицом и лицом, замещающим муниципальную должность.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляя в статье 40 статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в частях 10 и 10.1 устанавливает перечень оснований досрочного прекращения их полномочий.

Частью 3 статьи 37 Устава муниципального образования "Холмский городской округ" (в действующей редакции) определено, что полномочия депутата Собрания Холмского городского округа, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, полномочия председателя Собрания Холмского городского округа, являющегося лицом, замещающим муниципальную должность, могут быть досрочно прекращены, помимо случаев, перечисленных в части 10 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по основанию, указанному в части 3 статьи 37 Устава муниципального образования, то есть за несоблюдение запретов и ограничений, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Иных оснований досрочного прекращения полномочий (освобождения от должности) выборного должностного лица местного самоуправления Холмского городского округа Уставом не предусмотрено.

Вместе с тем, как верно установлено судом, оспоренными административным истцом положениями Регламента фактически введены дополнительные основания для досрочного прекращения полномочий председателя Собрания, не предусмотренные ни федеральным законодательством, ни Уставом муниципального образования, в связи чем эти положения Регламента противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Кроме того, учитывая разъяснения, содержащиеся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", позицию Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированную в постановлении от 27 мая 2003 года N 9-П, определении от 29 сентября 2016 года N 1804-О суд правомерно указал, что оспариваемая часть 1 статьи 8 Регламента Собрания Холмского городского округа, в редакции решения Собрания от 25 февраля 2021 года, наделяющая группу депутатов Собрания полномочием инициировать вопрос досрочного прекращения полномочий председателя Собрания и его заместителя на основании количественных и качественных критериев, достаточность которых определяется депутатами Собрания, не отвечает принципу правовой определённости, поскольку понятие "количественных и качественных критериев" не имеет законодательного закрепления ни в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, ни в Уставе муниципального образования "Холмский городской округ". Как и сама конструкция части 1 статьи 8 Регламента Собрания Холмского городского округа не несёт необходимой информации о таком понятии, тем самым нарушает права административного истца, как действующего председателя Собрания Холмского городского округа, который должен иметь возможность определить правила поведения на основании доступного, предсказуемого и с достаточной точностью сформулированного закона.

Неопределенность содержания оспариваемой правовой нормы, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе её правоприменения, что может приводить к различному толкованию её содержания, и как следствие, нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Определяя момент, с которого подлежат признанию недействующими нормы, суд учел, что оспариваемые часть 1 статьи 8 и приложение N 7 Регламента в редакции решения Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" от 25 февраля 2021 года N 38/6-323, не применялись, в связи с чем обоснованно признал эти нормы не действующими со дня их принятия, то есть с 25 февраля 2021 года.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемых норм Регламента не действующими, что соответствует положениям части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Сахалинского областного суда от 2 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Силкиной Е.И. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Сахалинский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 22 сентября 2021 года


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка