Постановление Президиума Забайкальского краевого суда от 30 ноября 2017 года №4Га-797/2017, 44Га-79/2017

ПРЕЗИДИУМ ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЕВОГО СУДА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 30 ноября 2017 года Дело N 44Га-79/2017
Президиум Забайкальского краевого суда в составе:
председательствующего Шишкиной Н.П.
членов президиума Воросова С.М., Литвинцевой И.В., Махмудовой В.И., Ходусовой И.В.
при секретаре Рахимовой Т.В.
рассмотрел кассационную жалобу представителя министерства финансов Забайкальского края Лосевой М.Н. на решение Карымского районного суда Забайкальского края от 22 декабря 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 3 мая 2017 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Карымского района Забайкальского края в интересах Ахтямовой Мавзиды, Гавриша И. И.ча, Чернышовой Т. Т., Карстен Е. В., Бардаковой Е. П. к министерству территориального развития Забайкальского края, министерству финансов Забайкальского края о возложении обязанности принять меры к организации проведения ремонтно-восстановительных работ жилых домов (суд первой инстанции - Никитина Т.П.; суд апелляционной инстанции - Пичуев В.В. (председательствующий, докладчик), Бурак М.Н., Каверин С.А.).
В заседании приняли участие заместитель прокурора Забайкальского края Козлова С.В., административный истец Леонец А. ИвА., представитель административного ответчика Министерства территориального развития Забайкальского края Савчук М.А., представитель административного ответчика Министерства финансов Забайкальского края Бондаренко Ирина Анатольевна
Заслушав и обсудив доклад судьи краевого суда Шишкиной Н.П., объяснения представителя Министерства финансов Забайкальского края Бондаренко И.А., поддержавшую кассационную жалобу, представителя Министерства территориального развития Забайкальского края Савчук М.А., истца Леонец А.И., прокурора Козлову С.В., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, президиум
установил:
прокурор Карымского района Забайкальского края обратился к министерству территориального развития Забайкальского края, министерству финансов Забайкальского края с требованиями принять меры к организации проведения ремонтно-восстановительных работ жилых домов, расположенных по адресам: <адрес>. В обоснование указал, что в 2014 году на территорию склада боеприпасов Министерства обороны РФ в с. Большая Тура перешел лесной пожар. В результате взрывов боеприпасов пострадали люди, нанесен материальный ущерб. Постановлением губернатора Забайкальского края от 01.05.2014 N27 введен режим чрезвычайной ситуации, который до настоящего времени не отменен. Этим постановлением, а также п. 11 протокола заседания комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Забайкальского края от 29.04.2016 N45 министерству финансов Забайкальского края предписано обеспечить выделение необходимых финансовых средств для проведения работ по ликвидации чрезвычайной ситуации, министерству территориального развития Забайкальского края - определиться с подрядчиком на выполнение работ по восстановлению пострадавших объектов жилого фонда и социальной структуры. Последствия чрезвычайной ситуации в полном объеме не устранены. В октябре 2014 года комиссия администрации муниципального района "Карымский район" по результатам обследования жилых домов административных истцов составила дефектные акты. 30.07.2015 названная администрация направила в министерство территориального развития Забайкальского края дополнительный список домов, пострадавших в результате чрезвычайной ситуации. Из-за отсутствия в бюджете муниципального района "Карымский район" денежных средств в размере 57,2 тыс. рублей на проведение государственной экспертизы сметных расчетов по каждому дому восстановительные работы не начаты. Тем самым нарушаются права граждан на безопасное и комфортное проживание (т.1 л.д.4-7, 69).
В ходе судебного разбирательства прокурор просил заменить Ахтямову М., умершую <Дата>, на наследника Шуст А. С.; привлечь в качестве административного истца нового собственника дома по <адрес> Леонец А. ИвА. (т.1, 176-178, 199-200).
Решением Карымского районного суда Забайкальского края от 22 декабря 2016 года постановлено: административный иск прокурора Карымского района Забайкальского края удовлетворить в полном объеме. Обязать министерство территориального развития Забайкальского края и министерство финансов Забайкальского края принять меры к организации проведения ремонтно-восстановительных работ жилых домов, расположенных в с. Большая Тура Карымского района Забайкальского края: <адрес>
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 3 мая 2017 года решение оставлено без изменения.
В кассационной жалобе, поступившей в отдел делопроизводства краевого суда 10 октября 2017 года, представитель министерства финансов Забайкальского края Лосева М.Н. выражает несогласие с решением и апелляционным определением, считая их незаконными и необоснованными.
По запросу судьи Забайкальского краевого суда Багдасаровой Л.В. от 24 октября 2017 года дело истребовано из районного суда; 3 ноября 2017 года оно поступило в краевой суд.
Определением судьи Забайкальского краевого суда Багдасаровой Л.В. от 16 ноября 2017 года кассационная жалоба вместе с делом передана для рассмотрения в суд кассационной инстанции.
Административные истцы Шуст А.С., Гавриш И.И., Чернышова Т.Т., Карстен Е.В., Бардакова Е.П., администрация муниципального района "Карымский район", надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не сообщили, об отложении судебного разбирательства не просили. Президиум, руководствуясь статьей 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает возможным рассмотреть дело в отсутствие названных лиц.
Проверив обоснованность суждений, изложенных в кассационных жалобе и возражениях относительно нее, президиум усматривает наличие названных в статье 328 КАС РФ оснований для отмены решения и апелляционного определения.
Из материалов дела следует, что 29 апреля 2014 года на территории Карымского района Забайкальского края возник лесной пожар, который перешел на территорию в/ч 59313/86, в том числе на места хранения боеприпасов. В связи с взрывами боеприпасов, причинившими ущерб объектам жилого фонда и социальной инфраструктуры близлежащих населенных пунктов, постановлением губернатора Забайкальского края от 01.05.2014 N27 на территории Забайкальского края введен режим чрезвычайной ситуации.
Иск прокурора мотивирован тем, что до настоящего времени по вине министерства территориального развития Забайкальского края и министерства финансов Забайкальского края не устранены последствия происшедшего события: не восстановлены жилые дома <адрес> в с. Большая Тура.
Суды классифицировали чрезвычайную ситуацию как межмуниципальную и удовлетворили требования, обязав административных ответчиков принять меры к организации проведения ремонтно-восстановительных работ домов.
Президиум не может согласиться с состоявшимися по делу судебными постановлениями по изложенным ниже основаниям.
Согласно абзацу первому и второму пункта 1 статьи 18 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон) граждане Российской Федерации имеют право на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.
Порядок и условия, виды и размеры компенсаций и социальных гарантий, предоставляемых гражданам Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 18 Закона).
Частью 9 статьи 226 КАС РФ определено, что если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление (п.1); соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами (п.3); соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (п.4).
Вопреки приведенным требованиям материального и процессуального законов суды не установили, приняты ли в Забайкальском крае законодательные акты о социальных гарантиях граждан в случае возникновения чрезвычайной ситуации, виды этих гарантий, механизм их реализации (какие действия, в какой последовательности и кем должны быть выполнены), не определилиместо (функции и полномочия) административных ответчиков в этом процессе.
Отсутствие выводов по данным вопросам делает невозможным квалификацию оспоренного бездействия (непринятие мер к организации ремонтно-восстановительных работ) как незаконного.
Суды не выяснили, подпадают ли истцы под действие социальных гарантий, соблюден ли ими порядок и условия получения мер социальной поддержки.
Так, изначально (в октябре 2016 года) исковые требования прокурора были заявлены в отношении Ахтямовой М., Гавриша И.И., Чернышовой Т.Т, Карстен Е.В., Бардаковой Е.П.
В дальнейшем установлено, что Ахтямова М. умерла <Дата>; право собственности на ее жилой дом <адрес> в с. Большая Тура в порядке наследования перешло к Шуст А.С. (л.д. 184-188).
Собственниками дома <адрес> в с. Большая Тура является не истица Бардакова Е.П., а А., Ю., Ц., Л., Леонец А.И., приобретшие дом в общую долевую собственность 29 августа 2014 года (т. 1, л.д. 179-180).
Шуст А.С. и Леонец А.И. привлечены к участию в деле в качестве истцов. При этом в деле отсутствуют сведения об их проживании в указанных домах на момент чрезвычайной ситуации и обращении в административные органы за получением мер социальной поддержки.
Разрешая дело, суды исходили из того, что министерствами финансов и территориального развития Забайкальского края не выполнены требования пункта 12 постановления губернатора Забайкальского края от 01.05.2014 N27 "О введении на территории Забайкальского края режима чрезвычайной ситуации", решения комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации и обеспечению пожарной безопасности Забайкальского края (далее - Комиссия) от 29.04.2014 N45, 30.04.2014 N47, 01.05.2014 N48, 02.05.2014 N49, 28.05.2014 N63, обязывающие административных ответчиков выполнить работу по определению материального ущерба и подрядчиков на проведение восстановительных работ, обеспечить выделение необходимых финансовых средств для проведения работ по ликвидации чрезвычайной ситуации (т.1, л.д. 33-36, 239-250).
Президиум отмечает, что эти суждения базируются на фрагментах текстов названных документов, без учета их полного содержания, в том числе отведенного Комиссией времени для совершения определенных действий.
Так, в частности, министерству территориального развития Забайкальского края предписывалось определиться с подрядчиком на выполнение работ по восстановлению пострадавших объектов жилого фонда и социальной инфраструктуры до конца дня 1 мая 2014 года; завершить работу по определению материального ущерба, нанесенного жилому фонду, подготовке документов, необходимых для выделения средств резервного фонда Правительства РФ, привлечению дополнительных подрядчиков на выполнение работ по восстановлению пострадавших объектов жилого фонда и социальной инфраструктуры до конца дня 3 мая 2014 года; определиться с заказчиком и источником финансирования ремонтно-восстановительных работ на жилых объектах с. Большая Тура и с. Кадахта в срок до 1 июня 2014 года (т.1, л.д. 33-36, 248-249).
Утверждая, что административные ответчики не представили доказательств выполнения ими в установленные сроки распоряжений Комиссии, суды не дали оценки действиям и решениям, совершенным министерствами в отведенные им сроки. Также не высказались по вопросу о возможности выполнения в эти периоды ремонта домов административных истцов.
Между тем из дела следует (и на это обстоятельство ссылался представитель министерства территориального развития Забайкальского края), что в первых числах мая 2014 года Ахтямова М., Гавриш И.И., Чернышова Т.Т, Карстен Е.В., Бардакова Е.П. подали на имя главы администрации сельского поселения "Большетуринское" заявления об отсутствии претензий по ущербу (Гавриш И.И., Бардакова Е.П., Тимофеева Т.Т.), отсутствии повреждений в жилом доме (Ахтямова М., Карстен Е.В.) (т.1, л.д. 146-150, 194-195)).
В дальнейшем, обращаясь к прокурору, Чернышова Т.Т. при объяснении причин отказа от ремонта указала, что изначально не заметила трещин; Ахтямова М. - что подписала документы не читая; Гавриш И.И. - что практически восстановил все сам, в дальнейшем возникла необходимость замены кровли, обрешетки, четырех окон; Бардакова Е.П. - что обещали помочь на работе у мужа; Карстен Е.В. - что у других повреждения были значительнее (т.1, л.д. 8, 14, 20, 23, 28).
В судебном заседании административные истцы дали объяснения относительно состояния их домов после взрывов. Чернышова Т.Т. указала, что у дома обвалилась крыша, разбились стекла, повредилась рама, появились трещины в стене, крышу отремонтировала самостоятельно; Шуст А.С. - повреждена крыша, лопнули стекла, обвалилась штукатурка со стен; Гавриш И.И. - повреждена крыша, треснула оконная рама, деформировалась стена (т.2, л.д. 6 - 7).
Дефектные акты по результатам обследования жилых домов составлены комиссией в октябре 2014 года (т.1, л.д. 11, 19, 22, 27, 30).
Дополнительный список домов, пострадавших в результате чрезвычайной ситуации (в деле отсутствует), с приложением дефектных актов был направлен в министерство территориального развития Забайкальского края только 30 июля 2015 года (т.1, л.д. 145).
Письмами министра территориального развития Забайкальского края от 23.10.2015, 25.01.2016 руководителю администрации муниципального района "Карымский район" указано на необходимость представления в министерство расчетов сметной стоимости восстановления домов и положительных заключений государственной экспертизы проверки определения сметной стоимости (т.1, л.д. 45, 46).
Сведений о выполнении органами местного самоуправления этих действий в деле не имеется. Из письма руководителя администрации муниципального района "Карымский район" от 11.02.2016 в прокуратуру следует, что в бюджетах района и сельского поселения денежные средства на эти цели не предусмотрены.
При этом распоряжением администрации муниципального района "Карымский район" от 30.04.2014 N548 в целях определения ущерба, причиненного объектам жилого фонда, создана комиссия, которой поручалось проведение работы по оценке ущерба объектам жилого фонда и социальной инфраструктуры населенных пунктов с. Большая Тура и Кадахта с составлением актов (т.1, л.д. 42).
Кроме того, решением Комиссии от 28.05.2014 N63 на администрацию муниципального района "Карымский район" и администрацию сельского поселения "Большетуринское" возлагалась обязанность в срок до 1 июня 2014 года завершить подготовку актов обследования пострадавших объектов, сбор заявлений о включении в список граждан, лишившихся жилья в результате чрезвычайной ситуации, подготовку списков граждан, нуждающихся в оказании финансовой помощи (т.1, л.д. 33-36).
Из письма министра территориального развития Забайкальского края от 05.06.2015 следует, что межведомственной комиссией в мае 2014 года было выявлено 146 пострадавших домов, из которых 128 подлежали восстановлению. Для выполнения ремонтно-восстановительных работ обеспечено финансирование из бюджета Забайкальского края; определены подрядные организации (ООО "Строительный Холдинг" и ООО "Маяк"). Дома административных истцов не вошли в число пострадавших домов и не были включены в смету на выполнение ремонтно-восстановительных работ по причине несвоевременного обследования межведомственной комиссией (т.1, л.д. 43).
Перечисленные обстоятельства, имеющие юридическое значение для исхода дела, правовой оценки в судебных постановлениях не получили.
Суды полагали, что решение вопросов ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций межмуниципального характера относится исключительно к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Однако в соответствии с частью 4 статьи 4 Закона ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.
Подпунктами "г", "д" пункта 2 статьи 11 Закона предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Согласно пункту 30 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утв. постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 N794, подпункту "в" Положения о территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утв. постановлением правительства Забайкальского края от 20.01.2009 N7, ликвидация чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера осуществляется силами и средствами органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации.
Эти нормативные предписания судами во внимание не приняты, тогда как на соответствующие полномочия органов местного самоуправления указывали представители министерств территориального развития и финансов Забайкальского края в суде первой инстанции (т.1, л.д. 194-195, 222-224).
В своем решении суд со ссылкой на подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункт 1 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ указал, что расходные обязательства субъекта РФ по выделению финансовых средств для проведения работ по ликвидации чрезвычайной ситуации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ.
Также суд сослался на постановление правительства Забайкальского края от 24.03.2009 N112 "Об утверждении Положения о резервах финансовых ресурсов Забайкальского края для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера". Отдельными пунктами данного Положения предусмотрено, что краевые резервы создаются заблаговременно в составе бюджета Забайкальского края по соответствующему коду бюджетной классификации, установленному федеральным законодательством, на соответствующий финансовый год, в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (п.2). Выделение средств краевых резервов производится по распоряжению Правительства Забайкальского края с учетом решения Комиссии (п.5). Правительство Забайкальского края по рекомендации Комиссии может принять решение о выделении средств краевых резервов бюджетам муниципальных районов, городских округов и организациям для частичного покрытия расходов на финансирование мероприятий, связанных с предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций локального и муниципального характера (п.6). Средства на восполнение краевых резервов предусматриваются в бюджете Забайкальского края на очередной финансовый год (п.15).
Вопреки приведенным предписаниям, а также нормам статей 81, 81.1 Бюджетного кодекса РФ об использовании резервных фондов исполнительных органов государственной власти и субъекта Российской Федерации, суд не указал в решении правовые акты, принятые уполномоченными органами и обязывающие Министерство финансов РФ к выделению средств для проведения ремонта домов административных истцов.
Одним из правовых оснований к удовлетворению административного иска явилась норма пункта 8 Положения о комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Забайкальского края, утв. постановлением правительства Забайкальского края от 23.12.2008 N140, об обязательности решений Комиссии для исполнения всеми исполнительными органами государственной власти Забайкальского края, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности и общественными объединениями.
Вместе с тем не было учтено, что данным свойством обладают решения Комиссии, принимаемые в соответствии с ее компетенцией. Таковая заключается в координации деятельности органов управления и сил единой системы и обеспечении согласованности действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций при решении задач в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности, а также восстановления и строительства жилых домов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, производственной и инженерной инфраструктуры, поврежденных и разрушенных в результате чрезвычайных ситуаций (п.1 ст.4.1 Закона; п.9 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утв. постановлением Правительства от 3012.2003 N794; п.7 Положения о территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утв. постановлением Правительства РФ от 20.01.2009 N7).
Статьей 219 КАС РФ установлен срок обращения с административным исковым заявлением в суд.
В пункте 2 части 9 статьи 226 КАС РФ говорится, что если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, соблюдены ли сроки обращения в суд.
Вопреки требованиям процессуального закона этот вопрос судами не исследован.
В силу части 1 статьи 175, части 6 статьи 180 КАС РФ решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело; его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств.
Нормы пункта 1 части 2, пункта 1 части 3, части 9 статьи 227 КАС РФ дополнительно устанавливают, что решение суда об удовлетворении требования о признании оспариваемого бездействия незаконным должно содержать указание на конкретный вариант поведения органа в качестве способа восстановления прав, свобод и законных интересов истца.
В нарушение названных норм резолютивная часть решения носит формальный характер: она не возлагает на ответчиков конкретных обязанностей, не указывает, какие действия подлежат выполнению каждым из них. Это свидетельствует о неполноте судебного постановления, что может повлечь его неопределенность и невозможность исполнения.
При таких условиях обжалуемые судебные постановления нельзя признать законными. Они приняты с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела,, что согласно статье 328 КАС РФ является основанием для отмены решения и апелляционного определения с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует учесть изложенные обстоятельства, разрешить административный спор в соответствии с подлежащими применению нормами материального права, требованиями процессуального закона и установленными по делу фактам.
Руководствуясь ст. ст. 329, 330 КАС РФ, президиум
постановил:
решение Карымского районного суда Забайкальского края от 22 декабря 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 3 мая 2017 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в Карымский районный суд Забайкальского края.
Председательствующий Н.П. Шишкина


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка