Постановление Астраханского областного суда от 23 июля 2019 года №4Га-653/2019, 44Га-24/2019

АСТРАХАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 23 июля 2019 года Дело N 44Га-24/2019
Суд кассационной инстанции Астраханского областного суда в составе:
председательствующего Снаткиной Т.Ф.,
членов суда Белякова А.А., Мухамбеталиевой Н.Х., Сафаровой Н.Г.,
по докладу судьи Астраханского областного суда Хасановой М.М., рассмотрев кассационную жалобу представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области Ковач М.А. на решение Приволжского районного суда Астраханской области от 19 декабря 2018 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 20 февраля 2019 года по административному исковому заявлению прокурора Приволжского района Астраханской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области, Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области о признании бездействия незаконным в части непринятия мер по ликвидации несанкционированных свалок, возложении обязанности устранить нарушения,
установил:
административный истец обратился в суд с указанным административным иском, указав, что прокуратурой района проведена проверка соблюдения законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в ходе которой установлено наличие несанкционированных свалок, расположенных на земельных участках: на территории муниципального образования "Началовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области, <...> м западнее и <...> м восточнее земельного участка с кадастровым номером <...>; на территории муниципального образования "Яксатовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области: в <...> м и <...> м юго-западнее земельного участка с кадастровым номером <...>, в <...> м северо-западнее земельного участка с кадастровым номером <...>, в <...> м северо-западнее земельного участка с кадастровым номером <...>. В связи с выявленными нарушениями прокуратурой района 20 апреля 2018 года в адрес главы администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области внесено представление об устранении допущенных нарушений. 10 июля 2018 года в прокуратуру района поступил ответ на указанное представление, из содержания которого следует, что указанные нарушения не устранены. Выявленные нарушения требований санитарно-эпидемиологического законодательства могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций, причинению ущерба окружающей среде, нарушению условий жизнедеятельности людей. Просил суд признать в этой части незаконным бездействие администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области, а также обязать принять меры по ликвидации вышеуказанных несанкционированных свалок.
Решением Приволжского районного суда Астраханской области от 19 декабря 2018 года бездействие администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области, выразившееся в не принятии мер по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, расположенных на территории муниципального образования "Началовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области в <...> м западнее и <...> м восточнее земельного участка с кадастровым номером <...>; на территории муниципального образования "Яксатовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области в <...> м и <...> м юго-западнее земельного участка с кадастровым номером <...> признано незаконным; суд обязал администрацию муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области в течение 3 месяцев со дня вступления решения в законную силу принять меры по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, расположенных на территории муниципального образования "Началовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области в <...> м западнее и <...> м восточнее земельного участка с кадастровым номером <...>; на территории муниципального образования "Яксатовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области в <...> м и <...> м юго-западнее земельного участка с кадастровым номером <...>.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 20 февраля 2019 года решение Приволжского районного суда Астраханской области от 19 декабря 2018 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области - без удовлетворения.
В кассационной жалобе представителем Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области Ковач М.А. ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений по основаниям существенных нарушений норм материального права.
На заседание суда кассационной инстанции прокурор Приволжского района Астраханской области, представитель администрации муниципального образования "Приволжский район", представитель ООО "ЭкоЦентр" не явились. С учетом надлежащего извещения сторон, суд кассационной инстанции пришел к выводу о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие не явившихся лиц.
Заслушав доклад судьи Хасановой М.М., выслушав представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области Ковач М.А., поддержавшую доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции находит кассационную жалобу подлежащей удовлетворению.
Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие нарушения были допущены при рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции.
В соответствии с частью 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Согласно статье 42 Конституции Российской Федерации и статье 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.
В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статья 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает, что охрана окружающей среды представляет собой деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
В силу статьи 3 указанного Федерального закона хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, возмещение вреда окружающей среде, запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды.
Правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.
Статьей 12 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.
Анализ вышеприведенных норм свидетельствует, что положения действующего законодательства направлены на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Из материалов дела следует, что прокуратурой Приволжского района Астраханской области проведена проверка соблюдения законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в ходе которой установлено наличие несанкционированных свалок на земельных участках: на территории муниципального образования "Началовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области, <...> м западнее и <...> м восточнее земельного участка с кадастровым номером <...>; на территории муниципального образования "Яксатовский сельсовет" Приволжского района Астраханской области: в <...> м и <...> м юго-западнее земельного участка с кадастровым номером <...>, в <...> м северо-западнее земельного участка с кадастровым номером <...>, в <...> м северо-западнее земельного участка с кадастровым номером <...>.
При выявлении указанных нарушений прокуратурой района 20 апреля 2018 года в адрес главы администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области внесено представление об устранении допущенных нарушений.
10 июля 2018 года в прокуратуру района поступил ответ на представление, из содержания которого следует, что указанные нарушения не устранены.
Суд первой инстанции, удовлетворяя исковые требования о возложении на администрацию муниципального образования "Приволжский район" и Министерство строительства Астраханской области обязанности по ликвидации несанкционированной свалки, указал, что экологическая функция является общей для всех уровней публичной власти в Российской Федерации, в связи с чем законодатель предусмотрел взаимодействие органов государственной власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий, в частности для выявления и своевременного устранения несанкционированного складирования коммунальных и промышленных отходов, причиняющего вред окружающей среде и служащего фактором негативного воздействия на здоровье человека.
Судебная коллегия по административным делам Астраханского областного суда согласилась с выводами суда первой инстанции, указав в части возложения на Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области обязанности по принятию мер по ликвидации несанкционированных свалок, что Министерство наделено полномочиями по разработке и реализации региональных программ в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, полномочиями по участию в разработке и выполнению федеральных программ в области обращения с отходами, разработке и утверждению территориальной схемы обращения с отходами, утверждению инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, полномочиями по осуществлению контроля за исполнением правил осуществления деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами.
По мнению судебной коллегии, содержание данной компетенции у субъекта Российской Федерации выражается в решение вопросов организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, у муниципальных районов в участии в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, предполагает не только задачу органов государственной власти, помимо нормативного, технического регулирования, методического обеспечения, реализации необходимых разрешительных, контрольных действий, но и непосредственное решение задачи по ликвидации несанкционированного размещения твердых бытовых отходов, в том числе и предоставлением материально-финансовых ресурсов.
Перераспределение указанных полномочий между муниципальными органами и органами государственной власти не освобождает ни органы местного самоуправления муниципального района, ни органы исполнительной власти от исполнения своих предусмотренных законом обязанностей.
Выводы судебной коллегии основаны на том, что ликвидация несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов является обоюдной обязанностью органов государственной власти субъекта Федерации и органа местного самоуправления, направленной на охрану окружающей среды, и не предопределяет всю полноту ответственности по ликвидации несанкционированной свалки лишь на орган местного самоуправления, в ведении которого находится рассматриваемый земельный участок.
Указанные выводы основаны на неверном толковании норм материального права.
Положениями части 1 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах, производства и потребления" установлено, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих районов. Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с отходами, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, а также на межселенной территории (пункт 2 статьи 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").
На основании пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относятся участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов.
Закрепление указанных полномочий предполагает необходимость реализации органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера по налаживанию устойчивой и согласованно функционирующей системы мер, призванных обеспечивать своевременное и бесперебойное оказание услуг по приему и перемещению бытовых и промышленных отходов, а также позволяющих производить их утилизацию и переработку.
Статьей 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах, производства и потребления" предусмотрены полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами, к которым относятся принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и (или) иной деятельности.
Абзацем 16 статьи 6 Федерального закона "Об отходах, производства и потребления" регламентировано, что к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства осуществляет свою деятельность на основании Положения о министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области, утвержденного Постановлением Правительства Астраханской области от 26 октября 2016 года N 374-П.
Согласно пунктам 2.1.76, 2.1.77, 2.1.83 указанного Положения министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области разрабатывает региональные программы в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, и реализует их, участвует в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами; разрабатывает территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами и утверждает ее; утверждает порядок накопления твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления).
В соответствии с частью 2 статьи 21 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", регулирующей отношения, возникающие в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам.
Согласно пункту 3 статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в части вопросов местного значения городского округа, относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Таким образом, прямая обязанность по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов возложена на органы местного самоуправления.
Кроме того, указанная свалка выявлена в результате проверки, проведенной на земельном участке, расположенном на территории муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области, а потому образование указанной несанкционированной свалки явилось следствием ненадлежащего выполнения указанным ответчиком возложенных на него полномочий по сбору и вывозу бытовых отходов и мусора на данной территории.
Допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм материального права являются существенными, они повлияли на исход дела, в связи с чем могут быть устранены только посредством отмены апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 20 февраля 2019 года с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение.
При новом рассмотрении суду апелляционной инстанции следует учесть изложенное, проверить доводы Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области о незаконном возложении обязанности по непосредственному устранению несанкционированной свалки и принять судебное постановление в соответствии с требованиями закона и фактическими обстоятельствами дела.
Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд кассационной инстанции Астраханского областного суда
постановил:
кассационную жалобу представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области Ковач М.А. удовлетворить.
Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 20 февраля 2019 года по делу по административному исковому заявлению прокурора Приволжского района Астраханской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Приволжский район" Астраханской области, Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области о признании бездействия незаконным в части непринятия мер по ликвидации несанкционированных свалок, возложении обязанности устранить нарушения отменить, дело направить на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию Астраханского областного суда в ином составе суда.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка