Постановление Президиума Смоленского областного суда от 29 мая 2019 года №4Га-634/2019, 44Га-29/2019

ПРЕЗИДИУМ СМОЛЕНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 29 мая 2019 года Дело N 44Га-29/2019
Президиум Смоленского областного суда в составе:
председательствующего Батршина Р.Ю.,
членов президиума: Ерофеева А.В., Винеля А.В., Перова А.Е., Фурман Т.А., Макаровой Н.Н.,
по докладу судьи Савушкиной О.С,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному иску Соваренко В.А. к Смоленскому городскому Совету о признании решения об удалении в отставку недействительным,
кассационную жалобу Соваренко В.А. на решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 30 января 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 13 марта 2019 г.,
установил:
Соваренко В.А. обратился в суд с административным иском о признании недействительным решения Смоленского городского Совета N 745 от 21.12.2018 г., которым по инициативе Губернатора Смоленской области он, как Глава города Смоленска, был удален в отставку на основании п.2 ч.2 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации).
В обоснование требований указал, что в качестве основания в представленном обращении Губернатором Смоленской области приведены в основном факты, относящиеся к деятельности Администрации г. Смоленска, а не к установленным Уставом города Смоленска полномочиям Главы города Смоленска. Как Глава города Смоленска, он от выполнения возложенных на него полномочий не устранялся и не допускал действий, делающих невозможным реализацию полномочий Администрации г. Смоленска и ее структурных подразделений. Неисполнение приведенных в обращении Губернатора Смоленской области решений судов в сфере дорожной деятельности, охраны окружающей среды и благоустройства, неисполнение предписания о приведении Правил землепользования и застройки города Смоленска в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности обусловлено недостаточностью бюджетных средств для выполнения указанных мероприятий. Актуализированная схема теплоснабжения на 2019 год постановлением от 12.04.2018 г. была им утверждена, однако впоследствии ввиду возникших разногласий между Администрацией г. Смоленска и ПАО "Квадра" постановление отменено, и Администрацией г. Смоленска принято решение о разработке схемы теплоснабжения самостоятельно органом местного самоуправления, что ввиду недостаточности денежных средств запланировано на 2019 год. Неисполнение решения суда от 15.11.2017 г. в части обращения в регистрирующий орган с заявлением о постановке на учет бесхозяйного имущества - участка канализационной сети обусловлено не зависящими от Администрации г. Смоленска причинами, связанными с переходом на электронную форму подачи документов для постановки на кадастровый учет и государственной регистрации, возможность реализации которой на ФГИС ЕГРН технически не обеспечена. В отношении предписаний Департамента Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству N 9 от 04.04.2017 г., N 3 от 31.01.2018 г., N 4 от 02.03.2018 г., N 5 от 12.03.2018 г., N 30 от 22.09.2016 г. приводит доводы о несогласии Администрации г. Смоленска с изложенными в них обстоятельствами. По выявленным органами пожарного надзора нарушениям в рамках выданного 02.08.2018 г. предписания об устранении выявленных нарушений Администрацией г. Смоленска организована работа по их устранению, более того, срок устранения нарушений установлен до 20.05.2019 г. Указанные в обращении Губернатора Смоленской области факты привлечения его к административной ответственности не могут являться основанием для привлечения его к другому виду ответственности, такому, как удаление в отставку, так как за одно нарушение предусмотрен один вид ответственности.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Губернатор Смоленской области.
Решением Ленинского районного суда г. Смоленска от 30 января 2019 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 13 марта 2019 г., административный иск оставлен без удовлетворения.
В кассационной жалобе Соваренко В.А. ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений как принятых с нарушением норм материального права, и принятии нового решения об удовлетворении заявленных им административных исковых требований.
23 апреля 2019 г. дело истребовано и поступило в Смоленский областной суд.
Определением судьи Смоленского областного суда Савушкиной О.С. от 25 апреля 2019 года дело передано для рассмотрения по существу в суд кассационной инстанции - президиум Смоленского областного суда.
В судебное заседание президиума Смоленского областного суда явились административный истец Соваренко В.А., представители административного ответчика Смоленского городского Совета - Артамонов Р.А., Бондарева Е.С., представители заинтересованного лица Губернатора Смоленской области Островского А.В. - Шалаев Д.С, Матвеева Е.А.
Заслушав доклад судьи Савушкиной О.С, объяснения Соваренко В.А., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения представителей административного ответчика Смоленского городского Совета - Артамонова Р.А., Бондаревой Е.С., представителей заинтересованного лица Губернатора Смоленской области Островского А.В. - Шалаева Д.С, Матвеевой Е.А., проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, президиум находит решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 30 января 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 13 марта 2019 г. не подлежащими отмене.
В соответствии со ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Таких нарушений судебными инстанциями при рассмотрении дела не допущено.
Судами установлено и из материалов дела следует, что решением Смоленского городского Совета от 09.12.2016 N 278 Соваренко В.А. избран Главой города Смоленска.
03.12.2018 Губернатором Смоленской области внесена в Смоленский городской Совет инициатива в виде обращения об удалении в отставку Главы города Смоленска Соваренко В.А. по основаниям, предусмотренным п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ за неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, Уставом города Смоленска с приложением проекта соответствующего решения Смоленского городского Совета и оснований инициативы.
В качестве оснований для удаления Главы города Смоленска в отставку в обращении Губернатора Смоленской области указаны, в том числе:
неисполнение обязанности по решению вопроса местного значения, предусмотренного п. 1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ - исполнение бюджета городского округа, осуществление контроля за его исполнением, что повлекло нецелевое использование выделенных Администрации г. Смоленска бюджетных средств. Данные обстоятельства установлены вынесенными Департаментом Смоленской области по осуществлению контроля и взаимодействию с административными органами постановлениями о привлечении Главы города Смоленска Соваренко В.А. к административной ответственности (основания 1-2);
длительное неисполнение обязанности по решению вопроса местного значения, предусмотренного п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая приведение дорожного покрытия проезжей части в соответствие с установленными требованиями, установления дорожных знаков и оборудования светофорами, оборудовании пешеходных переходов, оборудовании уличного освещения участков дороги, созданию и оборудованию элементов дороги (тротуара, посадочной площадки, заездного "кармана"), проведении технического учета и паспортизации автомобильной дороги, что установлено вынесенными по искам органов прокуратуры в 2016-2018 году решениями судов г. Смоленска, не исполненными на момент обращения (основания 3-31);
длительное неисполнение обязанности по решению вопроса местного значения, предусмотренного п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ - организация в границах городского округа водоотведения и организация мероприятий по охране окружающей среды - в части проведения мероприятий по устранению попадания канализационных вод и последствий загрязненности, строительству очистных сооружений, что установлено вынесенными по искам органов прокуратуры в 2017-2018 году решениями судов г. Смоленска, не исполненными на момент обращения (основания 32-33,42);
длительное неисполнение обязанности по решению вопроса местного значения, предусмотренного п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ - организация благоустройства территории городского округа - осуществление финансирования работ по ремонту и восстановлению дворовой территории, что установлено вынесенным в 2017 году решением суда, не исполненным на момент обращения (основание 34);
длительное неисполнение обязанности по решению вопроса местного значения, предусмотренного п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ - организация градостроительной деятельности, включая выдачу разрешений на строительство объектов капитального строительства в соответствии с установленными требованиями, разработку Правил землепользования и застройки города Смоленска;
принятие муниципальных актов в области градостроительной деятельности в рамках выданных в 2016-2018 годах Департаментом Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству предписаний, не исполненных на момент обращения, а также несвоевременному вводу в эксплуатацию объекта водоотведения - самотечного коллектора (основание 36-40);
неисполнение обязанности по решению вопроса местного значения, предусмотренного п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ - организация в границах городского округа теплоснабжения, водоотведения, в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, в части актуализации схемы теплоснабжения г. Смоленска на 2019 год, в части исполнения обязанности по содержанию бесхозяйного недвижимого имущества (участка канализационной сети) и оформлении на него права муниципальной собственности по решению Заднепровского районного суда г. Смоленска от 15.11.2017 г. (основание 41).
Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, Администрацией города Смоленска, работой которой руководил Соваренко В.А., не было предпринято исчерпывающих и необходимых мер для исполнения приведенных вопросов местного значения, что подтверждается следующими обстоятельствами:
- в 2016-2018 годах по искам районных прокуроров г. Смоленска Заднепровским, Ленинским и Промышленным районными судами г. Смоленска вынесены указанные в обращении Губернатора Смоленской области решения, которыми были установлены факты бездействия Администрации г.Смоленска по осуществлению обязанности по надлежащему содержанию дорог местного значения с возложением обязанности по выполнению необходимых мероприятий, направленных на приведение состояния дорог местного значения в границах города Смоленска в соответствии с установленными правилами, стандартами, техническими нормами: по выполнению ремонтных работ и приведению дорожного полотна в соответствии с установленными требованиями оборудовании пешеходных переходов, установлении дорожных знаков и светофоров, нанесении дорожной разметки, оборудования элементов дороги, уличного освещения; по проведению технического учета и паспортизации автомобильных дорог общего пользования. Большая часть судебных постановлений в установленные судами сроки не исполнена, согласно предоставленной УФССП России по Смоленской области информации по состоянию на 10.12.2018 г. и 28.01.2019 г. возбужденные на основании указанных решений исполнительные производства не окончены.
- Администрацией г. Смоленска не исполнены указанные в обращении Губернатора Смоленской области и вынесенные по искам прокуроров решение Заднепровского районного суда г. Смоленска по делу N N (вступило в законную силу 11.05.2018 г.) и решение Ленинского районного суда г. Смоленска по делу N N (вступило в законную силу 27.06.2017 г.), которыми на Администрацию г. Смоленска возложена обязанность (соответственно) по устранению попадания канализационных вод на принадлежащий физическому лицу земельный участок, производству рекультивации данного земельного участка с прилегающей территорией, устранению загрязнённости прилегающих земель и обязанность по выполнению мероприятий по строительству очистных сооружений на выпуске ОГБУЗ "Смоленский противотуберкулёзный клинический диспансер" в течение девяти месяцев с момента вступления решения суда в законную силу (т.е. до 25.03.2018 г.). Также в течение длительного времени не исполнялось решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 14.03.2017 г. по делу N N, возлагающее на Администрацию г. Смоленска обязанность до июня 2017 года осуществить финансирования работ по текущему ремонту дворовой территории и по восстановлению дворовой территории, в том числе асфальтового покрытия, тротуара, бельевых площадок, пешеходной дорожки, восстановления зеленой зоны, вывозу строительного мусора. Согласно представленным МОСП по ОИП УФССП России по Смоленской области сведениям исполнительное производство в связи с фактическим исполнением требований исполнительного документа было окончено только 28.11.2018 г.
- Администрацией г.Смоленска не исполнено вступившее в законную силу 21.12.2017 г. решение Заднепровского районного суда г.Смоленска от 15.11.2017 г., которым на Администрацию г. Смоленска возложена обязанность в течении трёх месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обратиться в установленном порядке в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, с заявлением о постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества - участка канализационной сети длиной около 655 метров, расположенного в г. Смоленске, в районе улицы ..., ..., присоединенного с одной стороны к находящейся в собственности муниципального образования "город Смоленск" канализационной сети с кадастровым номером N, а с другой - к смотровому канализационному колодцу N79, являющемуся частью принадлежащего ОАО "Российские железные дороги" производственно-технического комплекса, включая канализационную сеть; передать в эксплуатацию ОАО "Российские железные дороги" данный участок канализационной сети на период до момента признания на указанный объект недвижимости права собственности муниципального образования "город Смоленск". Согласно позиции административного истца в судах первой и апелляционной инстанций неисполнение решения суда связано с объективными причинами, находящимися вне контроля Администрации г. Смоленска, а именно: установлением в соответствии с целевой моделью "Регистрация права собственности на земельные участки и объекты недвижимого имущества и п. 3.1 целевой моделью "Постановка на кадастровый учет земельных участков и объектов недвижимого имущества", утв. Распоряжением Правительства РФ от 31.01.2017 года N 147-р, требований по подаче по средствам электронного документооборота для регистрации бесхозяйного имущества с одновременной постановкой на кадастровый учет и отсутствием при этом функциональной возможности электронного ресурса - сайта Управления Росреестра по Смоленской области, отсутствием у сотрудников уполномоченного структурного подразделения Администрации г. Смоленска доступа к Единой системе межведомственного электронного взаимодействия. Однако из ответов Департамента имущественных и земельных отношений по Смоленской области, Управления Росреестра по Смоленской области, следует, что подача документов не обязательно осуществляется в электронном виде; органом, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, обеспечена возможность непосредственного обращения с физическими носителями для регистрации бесхозяйного имущества с одновременной постановкой объекта на кадастровый учет. Доказательств совершения указанных действий Администрацией г. Смоленска не представлено.
- 14.09.2016 г. между Департаментом Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и Администрацией г. Смоленска заключено соглашение N N о представлении субсидии для софинансирования расходов бюджета города Смоленска на объекты капитального строительства муниципальной собственности, не включенные в областные государственные программы, бюджетные инвестиции, которые осуществляются из местных бюджетов на строительство объектов "Самотечный коллектор от жилой застройки микрорайона "Королевка" до разгрузочного коллектора нижней зоны по ... от К1 до КЗЗ" и "Самотечный коллектор от жилой застройки микрорайона "Королевка" до разгрузочного коллектора нижней зоны по ... от К47 до К53". По условиям Соглашения получатель бюджетных средств должен был обеспечить соблюдение срока выполнения работ и ввода самотечных коллекторов в эксплуатацию. Главным распорядителем средств бюджета муниципального образования является Управление ЖКХ Администрации города Смоленска, муниципальным заказчиком по строительству объектов - СМУП "Горводоканал". В соответствии с дополнительными соглашениями N 2 от 29.12.2016 г., N 3 от 28.04.2017 г., N 5 от 30.10.2017 г. к договору от 14.09.2016 г., заключенному между СМУП "Горводоканал" и подрядчиком ООО "Корпорация СтройИндустрия" срок окончания выполнения работ продлен до 30 декабря 2017 года. Работы по строительству самотечных коллекторов закончены в декабре 2017 года, 29.12.2017 г. подписаны акты приемки объектов, однако как единый объект самотечный коллектор введен в эксплуатацию в сентябре 2018 года. Как следует из переписки между Департаментом Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и Администрацией г. Смоленска за 2018 год, причиной не оформления разрешения на ввод в эксплуатацию явился неполный пакет документов (отсутствие правоустанавливающих документов на земельные участки и соглашений об установлении сервитутов в отношении них), при этом заказчик строительства СМУП "Горводоканал" неоднократно направлял в Департамент обращения об оказании содействия в получении разрешения на ввод объектов в эксплуатацию ввиду наличия необходимых документов, оформленных ещё в 2017 году. Указанные обстоятельства свидетельствуют о непринятии в течение длительного времени необходимых мер по исполнению обязательств по заключенному Соглашению и уклонению Администрации г. Смоленска от исполнения установленных Федеральным законом N 131-ФЗ и Уставом города Смоленска полномочий в сфере организации водоснабжения (строительству и вводу в эксплуатацию социального значимого объекта).
- Постановлением Главы города Смоленска N 2269-адм от 19.12.2013 г. утверждена схема теплоснабжения г. Смоленска на период с 2014 г. по 2029 г., которая актуализировалась постановлениями Администрации города Смоленска N 620-адм от 14.04.2015 г. (на 2016 год) и Главы города Смоленска N 27 от 12.04.2016 г. (на 2017 год). На 2018 год актуализированная схема теплоснабжения Главой города Смоленска не утверждалась. Утверждённая актуализированная схема теплоснабжения г. Смоленска на 2019 год отсутствует: по результатам проведенных 06.04.2018 г. публичных слушаний Постановлением Главы города Смоленска N 39-адм от 12.04.2018 г. утверждена актуализированная схема теплоснабжения г. Смоленска на 2019 год, однако 07.06.2018 г. постановлением Главы города Смоленска N 69-адм названное постановление отменено, и проект схемы теплоснабжения возвращен на доработку. Администрацией г. Смоленска подготовлена конкурсная документация для размещения закупки на оказание услуг по актуализации схемы теплоснабжения города Смоленска. Из пояснений административного истца следует, что причиной возвращения схемы теплоснабжения на доработку послужило необходимость обеспечения теплоснабжения наиболее экономичным способом при минимальном воздействии на окружающую среду.
- по результатам проведенной Департаментом Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству внеплановой контрольной проверки соответствия правил землепользования и застройки города Смоленска требованиям законодательства о градостроительной деятельности Главе города Смоленска 22.09.2016 г. выдано предписание N 30 об устранении в срок до 20.10.2016 г., который впоследствии продлен до 01.07.2017 г., выявленных нарушений требований законодательства в сфере градостроительной деятельности, в том числе по приведению их в соответствие с требованиями ч. 2 ст. 38 Градостроительного кодекса РФ в части отсутствия предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Письмом от 01.06.2017 г. Администрация г. Смоленска проинформировала Департамент о невозможности исполнения предписания в указанный срок в связи с недостаточностью финансирования, а также о проведении указанных в предписании работ в 2018 году, письмом от 03.09.2018 г. - о вынесении Главой города Смоленска постановления N 58 от 14.05.2018 г. о принятии решения о подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки г. Смоленска и заключении контракта с ООО "Технологические Строительные Решения - Радиан" о подготовке проектной документации. Контракт на разработку проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска заключен Администрацией г. Смоленска 15.08.2018 г. На момент обращения Губернатора Смоленской области с инициативой об удалении Главы города в отставку проект изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска не разработан.
- по выявленным контрольными органами нецелевого использования бюджетных средств, выделенных Департаментом Смоленской области по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Администрации г. Смоленска по Соглашению от 31.03.2017 г. N 64/2017-ОбМест в рамках реализации областной государственной программы "Создание условий для обеспечения качественными услугами жилищно-коммунального хозяйства населения Смоленской области на 2014-2020 годы на обустройство мест массового посещения граждан", Департаментом Смоленской области по осуществлению контроля и взаимодействию с административными органами вынесены постановления от 16.08.2018 г. о привлечении Главы города Смоленска Соваренко В.А. к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ (нецелевое использование денежных средств). Указанные постановления вступили в законную силу 21.11.2018г.
10.12.2018 за исх. N И-650 Главе города Смоленска Соваренко В.А. направлено уведомление о дате и времени заседания Смоленского городского Совета по рассмотрению обращения Губернатора Смоленской области - 21.12.2018 г., разъяснено право на дачу объяснений по указанным в проекте обстоятельствам, одновременно направлены копия проекта решения и основания инициативы. Данное уведомление административным истцом получено.
11.12.2018 Соваренко В.А. в Смоленский городской Совет представлено особое мнение по вопросу удаления в отставку.
Решением Смоленского городского Совета N 745 от 21.12.2018 Глава города Смоленска Соваренко В.А. удалён в отставку по основаниям, предусмотренным п. 2 ч. 2 ст. 74.1. Федерального закона N 131-ФЗ; прекращены его полномочия в соответствии с п. 2.1 ч. 6 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ.
Указанное решение и особое мнение административного истца опубликовано в газете "<данные изъяты>" N 243 (28381) от 22.12.2018, которая в соответствии с решением Смоленского городского Совета от 23.05.1997 N 65 является официальным печатным органом Смоленского городского Совета, Администрации города Смоленска, Главы города Смоленска.
За решение об удалении в отставку проголосовало 28 депутатов из 30 депутатов (установленная ст. 24 Устава города Смоленска численность представительного органа), что составляет более 2/3 депутатов.
Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска Соваренко В.А., суд первой инстанции исходил из законности решения Смоленского городского Совета об удалении главы города в отставку, принятия его в пределах компетенции и в соответствии с предусмотренной статьей 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ процедурой, а также из законности и обоснованности обстоятельств, послуживших основаниями к отставке главы муниципального образования.
Проверяя законность судебного постановления, суд апелляционной инстанции с выводом суда о необоснованности заявленных требований согласился, указав, что решение Смоленского городского Совета об удалении Главы города Смоленска в отставку принято компетентным органом, в пределах его полномочий, процедура и сроки его принятия соблюдены; факты, положенные в основу решения и свидетельствующие о неисполнении Главой города Смоленска в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, не опровергнуты; решение опубликовано в установленном порядке.
При этом суд апелляционной инстанции принял во внимание, что глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию на принципах единоначалия, призван обеспечивать законность в деятельности местной администрации в целом и каждого ее структурного подразделения, а также надлежащее исполнение всех возложенных на местную администрацию полномочий. Следовательно, во взаимоотношениях с государством он, будучи высшим должностным лицом муниципального образования, несет персональную ответственность за устранение допущенных местной администрацией и установленных судом нарушений прав и свобод человека и гражданина.
Принятые по настоящему делу судебные постановления отвечают требованиям законности и обоснованности.
Согласно ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1); обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (пункт 5 части 4).
В силу п. 2 ч. 2 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию, что согласуется с положениями статьи 37 указанного закона, согласно которым местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Согласно ст. 1 Устава города Смоленска, принятого решением Смоленского городского Совета от 28.10.2005 г. N 164 (далее - Устав) Глава города Смоленска - высшее должностное лицо, избираемое Смоленским городским Советом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляющее Администрацию города Смоленска и наделенное Уставом города Смоленска в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава города Смоленска подконтролен и подотчетен населению города Смоленска и Смоленскому городскому Совету (пункт 5 статьи 37 Устава).
Статьей 38 Устава города Смоленска определены полномочия Главы города Смоленска, в соответствии с которыми Глава города Смоленска, в том числе: 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) организует управление городским хозяйством, социальной и другими сферами; 5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления города Смоленска полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и областными законами; 7) представляет на утверждение Смоленскому городскому Совету проекты бюджета города Смоленска, планов и программ развития города Смоленска, отчеты об их исполнении, проекты нормативных правовых актов, предусматривающих установление, изменение и отмену местных налогов и сборов осуществление расходов из средств бюджета города Смоленска, проекты решений по иным вопросам местного значения либо отнесенным к компетенции Смоленского городского Совета; 12) формирует Администрацию города Смоленска в соответствии cо структурой, утвержденной Смоленским городским Советом, и руководит ее деятельностью на принципе единоначалия; 16) утверждает схему теплоснабжения; 24) принимает решение о подготовке проектов генерального плана города Смоленска, правил землепользования и застройки города Смоленска, а также решений о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план города Смоленска и правила землепользования и застройки города Смоленска, устанавливает порядок подготовки местных нормативов градостроительного проектирования; принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения; 25) осуществляет иные полномочия, отнесенные Уставом города Смоленска к полномочиям Администрации города Смоленска, а также предусмотренные федеральным и областным законодательством.
В соответствии с п. 2.1 ч. 6 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1 настоящего Федерального закона.
Согласно части 1 статьи 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В силу п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, Уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
В соответствии с п.п. "в" п. 3 ч. 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами.
По смыслу п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ для удаления главы муниципального образования в отставку по данному основанию значение имеет факт неисполнения им своих обязанностей.
Из правовой позиции, содержащейся в Определениях Конституционного суда Российской Федерации от 02.11.2011 г., от 04.10.2011 г., от 17.11.2011 г. следует, что по смыслу, заложенному законодателем в правовую норму под наличием оснований удаления в отставку главы муниципального образования по п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует понимать неисполнение главой муниципального образования в течение столь длительного срока (трех и более месяцев) своих обязанностей (кроме случаев, когда это вызвано уважительными причинами - болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др.), которое с очевидностью свидетельствует о фактическом самоустранении главы муниципального образования от их исполнения, существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, то есть нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления.
Удаление главы муниципального образования в отставку в указанном случае выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге - и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления.
В Определении от 29.01.2019 N 257-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бутрякова Д.А. на нарушение его конституционных прав пунктом 2 части 2 и частью 7 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что оспариваемое регулирование п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предполагает принятия произвольного решения по вопросу об удалении главы муниципального образования в отставку; указанное решение должно основываться на объективной оценке действий главы муниципального образования и их последствий для функционирования местного самоуправления, может быть принято только в случае неисполнения им таких обязанностей и полномочий, которые являются сущностными для его публично-правового статуса, и если это неисполнение существенно затруднило или блокировало в течение длительного времени (трех и более месяцев) нормальное функционирование органов местного самоуправления и их деятельность по решению вопросов местного значения.
В кассационной жалобе Соваренко В.А. утверждает, что суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о ненадлежащей работе, но не самоустранении либо неисполнении им как Главой города Смоленска обязанностей по вопросам местного значения, указанных в инициативе Губернатора Смоленской области, а также не определилисовокупности обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора.
В определении судьи Смоленского областного суда от 25 апреля 2019 года, которым дело и кассационная жалоба Соваренко А.В. переданы на рассмотрение суда кассационной инстанции, ставится вопрос об отмене решения суда и апелляционного определения в связи с существенными нарушениями норм права, поскольку суд первой инстанции не установил, а суд апелляционной инстанции не устранил при рассмотрении дела, юридически значимые обстоятельства фактического самоустранения административного истца от исполнения в течение длительного срока (трех и более месяцев) своих обязанностей и наступивших в связи с этим существенных затруднений или длительного блокирования нормального функционирования органов местного самоуправления и их деятельности по решению вопросов местного значения.
В соответствии со ст. 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, а также интересы физического лица по административным делам, перечисленным в главах 28 - 31 настоящего Кодекса, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются (часть 2).
Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 3).
Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии оснований для признания недействительным решения Смоленского городского Совета N 745 от 21.12.2018 г.
При рассмотрении дела установлено наличие оснований для удаления административного истца в отставку в связи с непринятием исчерпывающих и необходимых мер для исполнения приведенных в обращении Губернатора Смоленской области вопросов местного значения, относящихся к компетенции Администрации города Смоленска, которой административный истец руководил и нес персональную ответственность за устранение допущенных местной администрацией и установленных судами нарушений прав и свобод человека и гражданина. Недостижение результатов в работе Администрации г. Смоленска по обозначенным вопросам повлекли соответствующие нарушения, выразившиеся в нецелевом использовании выделенных Администрации г. Смоленска бюджетных средств, в нарушении прав граждан, населения города Смоленска в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, на благоприятную окружающую среду, на надлежащую организацию теплоснабжения и водоотведения, в области градостроительной деятельности.
С учетом изложенного президиум Смоленского областного суда находит, что доводы кассационной жалобы и определения судьи Смоленского областного суда от 25 апреля 2018 года направлены на фактическую переоценку доказательств, что для суда кассационной инстанции недопустимо.
Таким образом, оснований, предусмотренных статьей 328 КАС РФ, для отмены обжалуемых судебных постановлений не имеется.
Руководствуясь ст.ст. 329, 330 КАС РФ, Президиум
постановил:
оставить решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 30 января 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 13 марта 2019 г. без изменения, кассационную жалобу Соваренко В.А. без удовлетворения.
Председательствующий президиума
Смоленского областного суда А.В. Ерофеев


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка