Постановление Президиума Самарского областного суда от 01 февраля 2018 года №4ГА-3997/2017, 4ГА-18/2018, 44ГА-11/2018

 
ПРЕЗИДИУМ САМАРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
 
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
 
от 01 февраля 2018 года Дело N 44ГА-11/2018
Президиум Самарского областного суда в составе:
Председателя Дроздовой Л.П.
Членов: Кудинова В.В., Шкурова С.И., Сказочкина В.Н., Бондаревой Л.М., Моргачевой Н.Н., Подольской А.А., Горбуль Н.А.
При секретаре Егоровой А.А.
Рассмотрел кассационную жалобу ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 12.05.2017г. по гражданскому делу по административному исковому заявлению ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области о признании незаконным предписания территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области в городе Чапаевске, по которому судьей Самарского областного суда Пинчук С.В. вынесено определение от 11.01.2018 г. о передаче жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума Самарского областного суда.
Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Пинчук С.В., объяснения директора ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Каткасовой Э.А. и представителя ГБОУ СОШ N 9 (по доверенности) Спириной М.А., поддержавших доводы жалобы, возражения представителя территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области в городе Чапаевске (по доверенности)Власовой Т.Г., президиум
УСТАНОВИЛ:
ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области обратилось в суд с административным иском об оспаривании предписания территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области в городе Чапаевске от ДД.ММ.ГГГГ N N по устранению нарушений санитарного законодательства, которым на истца в срок до 01.08.2019г. возложена обязанность по устранению выявленных в ходе плановой выездной проверки в здании ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области по адресу: <адрес> нарушений санитарного законодательства. Ссылаясь на то, что возложение на него обязанности, которая не может быть исполнена, препятствует правомерному осуществлению его деятельности и влечет нарушение его законных прав и интересов, поскольку за неисполнение предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность, ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области просило признать незаконным и отменить Предписание N N.
Решением Чапаевского городского суда Самарской области от 16.02.2017г. требования ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области удовлетворены, предписание N N от ДД.ММ.ГГГГ признано незаконным и подлежащим отмене.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 12.05.2017г., указанное решение отменено. Принято новое решение, которым отказано в удовлетворении требований административного истца о признании незаконным предписания N N от ДД.ММ.ГГГГ по устранению нарушений санитарного законодательства, выданного ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области территориальным отделом Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области в городе Чапаевске.
В кассационной жалобе заявитель просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 12.05.2017г., как незаконное, оставить в силе решение Чапаевского городского суда Самарской области от 16.02.2017г.
По запросу судьи Самарского областного суда от 17.11.2017г. гражданское дело истребовано в суд.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Президиум находит, что имеются основания для отмены апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 12.05.2017г.
В силу ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие нарушения были допущены при рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции.
Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В соответствии со ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
Пунктом 5 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий, отнесены к вопросам местного значения городского округа. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.
В целях организации предоставления общедоступного и бесплатного общего образования на территории городского округа Чапаевск Самарской области, между Правительством Самарской области администрацией городского округа Чапаевск Самарской области ДД.ММ.ГГГГ заключено соглашения, по условиям которого администрация городского округа Чапаевск Самарской области осуществляя функции собственника муниципального имущества, переданного в пользование государственным бюджетным образовательным учреждениям Самарской области обязана передать учреждению в пользование здание, соответствующее всем установленным требованиям, в т.ч. и санитарным нормам и правилам.
В соответствии со ст. 31 пп. 1, 4 Закона "Об образовании" к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.
Согласно ч.1 ст.34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является местная администрация, которая уставом муниципального образования наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 37 названного Закона).
Таким образом, ответственность за создание благоприятных условий обучения несут органы местного самоуправления, в частности, администрация г.о. Чапаевск.
Из материалов дела видно, что по результатам проведенной плановой выездной проверки должностным лицом территориального отделения Управления Роспотребнадзора по Самарской области выдано ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области предписание от ДД.ММ.ГГГГ N N об устранении в срок до 01.08.2019г. выявленных нарушений санитарного законодательства.
С целью устранения выявленных нарушений, предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) людей Учреждению предложено:
1. В соответствии с пунктом 3.1 СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях", утвержденных постановлением главного государственного санитарного врача РФ от 29 декабря 2010 года N 189, обеспечить ограждение забором территории общеобразовательной организации (корпус N 1 и корпус N 2);
2. В соответствии с пунктом 4.28 СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях", утвержденных постановлением главного государственного санитарного врача РФ от 29 декабря 2010 года N 189, устранить следующие дефекты в отделке помещений: потолок и стены спортивного зала имеют дефекты покрытия, штукатурка потрескалась, частично отсутствует, имеются следы протечек; в помещениях туалетов глазурованная плитка на стенах имеет дефекты покрытия - трещины, выбоины, местами отсутствие, что не позволяет эффективно проводить влажную уборку с применением дезинфицирующих средств;
3. В соответствии с пунктом 3.7 СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях", утвержденных постановлением главного государственного санитарного врача РФ от 29 декабря 2010 года N 189, контейнеры для сбора бытовых отходов установить на площадку с твердым покрытием;
4. В соответствии с пунктами 5.1, 5.2, 5.3, 5.4, 5.5 СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных учреждений", утвержденных постановлением главного государственного санитарного врача РФ от 15 мая 2013 года N 26, в структурном подразделении на пищеблоке устранить следующие нарушения: потолок и стены имеют дефекты, глазурованная плитка на стенах частично отсутствует, штукатурка на потолке имеет трещины, частично отсутствует, что не позволяет проводить влажную уборку с применением дезинфицирующих средств;
5. В соответствии с пунктами 4.15 и 4.16 СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных учреждений", утвержденных постановлением главного государственного санитарного врача РФ от 15 мая 2013 года N 26, в структурном подразделении на пищеблоке устранить следующие нарушения санитарных правил: деревянные оконные конструкции находятся в ветхом состоянии, покрытие рам и подоконников имеет дефекты, затруднено открывание, что позволяет обеспечивать проветривание помещений, предназначенных для пребывания детей.
О принятых мерах ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области предписано сообщить в территориальное отделение Управления Роспотребнадзора по Самарской области в срок до 01.08.2019г., ответственность за невыполнение мероприятий возложена на ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области и разъяснены последствия невыполнения в срок Предписания N N - наступление ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Должностным лицом территориального отделения Управления Роспотребнадзора по Самарской области в отношении ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области составлен протокол N 22-05-402 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрено ч.1 ст.6.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
При принятии решения об удовлетворении заявленных образовательным учреждением требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что содержащиеся в Предписании N 22-05-248 требования являются незаконными, поскольку на административного истца возложена обязанность по совершению действий, которые не обязательны для него в силу действующих нормативных правовых актов. При этом суд сослался на то, что устранение выявленных в ходе проверки нарушений санитарного законодательства в зданиях, указанных в Предписании возможно лишь в ходе текущего ремонта, проведение которого является обязанностью администрации г.о. Чапаевск муниципального района Сызранский Самарской области в соответствии с Соглашением от ДД.ММ.ГГГГ., и Муниципального бюджетного учреждения "Управление по обслуживанию и содержанию объектов социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства" городского округа Чапаевск (МБУ "УОиСОССиЖКХ) в соответствии с договором N N от ДД.ММ.ГГГГ Суд также принял во внимание, что со стороны ГБОУ СОШ N, которому здания образовательных учреждений переданы в безвозмездное пользование, надлежащим образом исполняются условия договора N от ДД.ММ.ГГГГ передачи недвижимого имущества в безвозмездное временное пользование. Соответствующие обращения о необходимости устранения выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований направлялись как МБУ "УОиСОССиЖКХ" г.о. Чапаевск, так и Администрации г.о. Чапаевска.
Суд, также пришел к выводу о том, что поскольку на основании Контракта N N,NN оказание услуг по сбору и транспортировке твердых коммунальных отходов от ДД.ММ.ГГГГ, заключенного между МБУ "УОиСО СС и ЖКХ" (заказчик) и МУП "Вывоз и захоронение отходов" (подрядчик), обязанности по установке контейнеров возложены на Заказчика, оснований для возложения на образовательное учреждение - ГБОУ СОШ N9 г.о. Чапаевск обязанностей по устройству контейнерной площадки с твердым покрытием, не имеется. Отсутствуют и правовые основания для возложения на ГБОУ СОШ N9 г.о. Чапаевск обязанности обеспечить ограждение забором территории общеобразовательной организации (корпус N1 и корпус N2).В ходе судебного разбирательства судом установлено, что земельные участки для эксплуатации зданий общеобразовательной школы N9 (корпус N1 и корпус N2) не сформированы, на государственном кадастровом учете не состоят, в пользование ГБОУ СОШN9 г.о. Чапаевск не передавались.
Судебная коллегия, ссылаясь на положения ст. 41 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", ст.ст. 11,28 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30.03.1999 N 52-ФЗ, отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение об отказе в удовлетворении требований ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области пришла к выводу, что административный истец обязан обеспечить наличие ограждения по периметру своей территории в целях безопасности обучающихся, устранить дефекты в отделке помещений спортивного зала, туалетов, установить контейнеры для сбора бытовых отходов на площадку с твердым покрытием, устранить в структурном подразделении детского сада на пищеблоке дефекты потолка и стен, дефектов стен и потолка в туалетных помещениях, недостатки рам и подоконников, а орган местного самоуправления обязан обеспечить финансирование необходимых для этого работ и покупку необходимых строительных материалов. По мнению судебной коллегии, само по себе Предписание N N не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении предписания, выданного органом государственной власти, реализуется путем специальных процедур - вынесения самим должностным лицом органа государственной власти постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.
Президиум полагает, что с выводами суда апелляционной инстанции согласиться нельзя, поскольку они основаны на неверном применении норм материального и процессуального права.
В нарушение предписаний ч. 3 ст. 62 КАС РФ, обязывающих суд определить обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, а также исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции, как это следует из материалов дела, требования закона не исполнил.
В соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ), в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
В силу пункта 70 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденного Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 16.07.2012 N 764 (далее - административный регламент), в предписании об устранении выявленных нарушений должны быть указаны положения действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающие обязательные требования, нарушение которых было выявлено при проверке; требования, предписываемые к выполнению в целях устранения нарушения обязательных требований и срок их исполнения.
Содержащиеся в предписании административного органа формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано.
Таким образом, предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.
Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности (ст. 19.5 КоАП РФ).
Следовательно, предписание органа, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть, на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом в предписании должны быть указаны законные и обоснованные меры для их устранения, данные меры должны быть реальными и исполнимыми.
По смыслу приведенных нормативных положений исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.
Суд второй инстанции указанные выше положение закона оставил без внимания.
Между тем из материалов дела следует, что объекты недвижимости, в которых производит свою деятельность ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области являются муниципальной собственностью.
Для предоставления муниципальных услуг (исполнения муниципальных функций) в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органа местного самоуправления, а также в целях решения вопросов по содержанию и обслуживанию объектов социальной сферы, содержанию и ремонту муниципального жилищного фонда создано Муниципальное бюджетное учреждение "Управление по обслуживанию и содержанию объектов социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства" городского округа Чапаевск (ранее МБУ "Управление жилищно-коммунального хозяйства".
На основании договора N от ДД.ММ.ГГГГ передачи недвижимого имущества в безвозмездное временное пользование Ссудодатель - МБУ "УЖКХ" передал Ссудополучателю -ГБОУ СОШ N9 г.о. Чапаевск недвижимое имущество, включая здание школы по <адрес> в <адрес>, здание школы по <адрес> в <адрес>, здание детского сада, расположенного по адресу <адрес>
На основании п.2.3 договора Ссудодатель обязан передать Ссудополучателю недвижимое имущество в надлежащем состоянии, пригодном для его использования в целях, предусмотренных настоящим договором. Ссудодатель по договору обязан после заключения договора заключить договор с соответствующими организациями на техническое обслуживание, предоставление коммунальных услуг и иные расходы, связанные с содержанием недвижимого имущества.
В соответствии с п.2.3.4 договора Ссудодатель обязан своевременно производить текущий и капитальный ремонт переданного по договору недвижимого имущества в пределах выделенных денежных средств на эти цели, нести расходы по его содержанию.
Согласно п.2.4 договора Ссудополучатель по договору обязан обеспечить сохранность и эксплуатацию переданного недвижимого имущества в соответствии с установленными нормами и правилами, соблюдать действующие технические, санитарно-гигиенические и иные нормы при эксплуатации недвижимого имущества, немедленно принимать меры и извещать Ссудодателя о всяком повреждении, аварии и ином событии, нанесшем (или грозящем нанести) ущерб передаваемому имуществу, экономно расходовать энергоресурсы.
Административный истец является государственным бюджетным учреждением, финансируемым на плановый год из средств субъекта Российской Федерации на основании государственного задания.
Постановлением Правительства Самарской области от 09.12.2015 года N 820 утвержден порядок формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Самарской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания. Порядок устанавливает механизм формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий. В соответствии с п.10 Порядка объем финансового обеспечения выполнения государственного задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг, затрат, связанных с выполнением работ.
Постановлением Правительства Самарской области от 29.12.2015г. N 904 утверждены базовые нормативы затрат на оказание государственных услуг в сфере образования для образовательных учреждений Самарской области, а также сам перечень возможных государственных услуг (работ). Данным Постановлением не утвержден такой вид государственной услуги, как "ремонтные работы".
Суд апелляционной инстанции, не дав указанным обстоятельствам надлежащей оценки, ссылаясь на то, что ГБОУ СОШ N 9 г.о.Чапаевск Самарской области обязано устранить все указанные в предписании нарушения, вместе с тем указал на то, что для устранения выявленных в ходе проверки нарушений санитарного законодательства, орган местного самоуправления обязан обеспечить финансирование необходимых для этого работ и покупку необходимых материалов.
Таким образом, выводы суда апелляционной инстанции не основаны на законе, являясь противоречивыми и взаимоисключающими, сделаны без учета положений статьи 176 КАС РФ.
В связи с чем заслуживают внимания доводы кассационной жалобы заявителя о том, что оспариваемым предписанием необоснованно возлагается на административного истца обязанность по устранению нарушений, что влечет нарушение прав и законных интересов административного истца, а также, о неисполнимости оспариваемых пунктов предписаний, как зависящих от воли третьего лица.
Допущенные судом апелляционной инстанций нарушения норм материального и процессуального права являются существенными и непреодолимыми, в связи с чем могут быть исправлены только посредством отмены судебного постановления с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение в тот же суд.
При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции следует учесть изложенное и вынести решение в соответствии с законом и установленными по делу обстоятельствами при правильном применении норм материального права.
На основании изложенного, и, руководствуясь ст. ст. 329,330 КАС РФ, президиум
ПОСТАНОВИЛ:
апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда от 12.05.2017г. по гражданскому делу по административному исковому заявлению ГБОУ СОШ N 9 г.о. Чапаевск Самарской области о признании незаконным предписания территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области в городе Чапаевске, отменить.
Дело направить на новое апелляционное рассмотрение в судебную коллегию по гражданским делам Самарского областного суда.
Председатель Л. П. Дроздова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка