Постановление Президиума Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 04 мая 2018 года №4Га-295/2018, 44Га-27/2018

 
ПРЕЗИДИУМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
 
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
 
от 04 мая 2018 года Дело N 44Га-27/2018
Президиум Верховного Суда Республики Саха (Якутия) в составе:
председательствующего Летучих Л.Е.,
членов президиума Данилова А.Р., Кулагина А.А., Оконешниковой М.М., Посельского И.Е.,
при секретаре Птицыной А.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании по кассационной жалобе административного истца дело по административному исковому заявлению Окружной администрации г. Якутска о признании недействительным предписания отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения Межмуниципального управления Министерства внутренних дел Российской Федерации "Якутское".
Заслушав и обсудив доклад судьи Данилова А.Р., объяснения присутствующих в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, президиум Верховного Суда Республики Саха (Якутия)
УСТАНОВИЛ:
Окружная администрация г. Якутска обратилась в суд с административным иском к ОГИБДД МУ МВД "Якутское", в котором просила признать недействительным предписание в сфере безопасности дорожного движения, ссылаясь на то, что предписание составлено с грубыми нарушениями Административного регламента МВД РФ и является неисполнимым.
Определением Якутского городского суда РС (Я) от 18 октября 2017 г. по ходатайству истца произведена замена ненадлежащего ответчика, к участию в деле привлечено Министерство внутренних дел России по Республике Саха (Якутия).
Решением Якутского городского суда РС (Я) от 14 ноября 2017 г. административный иск удовлетворен, предписание ОГИБДД МУ МВД "Якутское" N ... от 17 июля 2017 г. признано недействительным.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РС (Я) от 24 января 2018 г. решение суда отменено, в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В кассационной жалобе представитель Окружной администрации г. Якутска Тимофеева Т.Н. ставит вопрос об отмене апелляционного определения как незаконного.
Заявитель указывает на то, что предписание выдано ненадлежащему лицу, поскольку полномочия Окружной администрации г. Якутска в сфере дорожной деятельности переданы специально созданному для этих целей МКУ "Служба эксплуатации городского хозяйства" ГО "г. Якутск".
Кассационная жалоба поступила в Верховный Суд РС (Я) 13 марта 2018 г. По запросу судьи Верховного Суда РС (Я) от 26 марта 2018 г. данное дело истребовано из Якутского городского суда РС (Я) и поступило 29 марта 2018 г. Определением судьи Верховного Суда РС (Я) А. от 5 апреля 2018 г. кассационная жалоба вместе с делом переданы на рассмотрение президиума Верховного Суда РС (Я).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, президиум Верховного Суда Республики Саха (Якутия) находит жалобу подлежащей удовлетворению, поскольку имеются основания для отмены в кассационном порядке обжалуемого судебного постановления.
В соответствии со ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие нарушения норм материального и процессуального права были допущены судом апелляционной инстанции.
Как установлено судом и следует из материалов дела, 15 июля 2017 г. в ходе обследования места совершения ДТП на перекрестке Лермонтова-Короленко было выявлено, что на перекрестке улиц Лермонтова и Короленко г. Якутска со всех сторон отсутствует дорожный знак 6.16 "Стоп-линия", по ул. Лермонтова над проезжей частью отсутствуют дублирующие знаки 5.19.1 "Пешеходный переход".
В целях устранения нарушений ГОСТ Р 50597-93, выявленных 15 июля 2017 г., начальником ОГИБДД МУ МВД России "Якутское" Р. в адрес Окружной администрации г. Якутска выдано предписание N ... от 17 июля 2017 г., которым предложено организовать выполнение следующих мероприятий:
-установить дорожные знаки 6.16 "Стоп-линия" на перекрестке ул. Лермонтова и ул. Короленко г. Якутска со всех сторон,
-установить дублирующие дорожные знаки над проезжей частью 5.19.1 "Пешеходный переход" по ул. Лермонтова г. Якутска.
Предписание получено Окружной администрацией г. Якутска 17 июля 2017 г. Срок выполнения предписания установлен - в течение 30 суток с момента получения предписания. Информацию о принятых мерах по пунктам предписания Окружной администрации г. Якутска предложено представить в ОГИБДД МУ МВД РФ "Якутское" не позднее 1 суток с момента выполнения предписания.
Также разъяснено, что в случае невыполнения предписания лицо, которому оно адресовано, будет привлечено к ответственности в соответствии со ст.19.5 ч.ч.27 и 28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Окружная администрация г. Якутска, полагая, что предписание противоречит действующему законодательству и нарушает их права и законные интересы, обратилась в суд с настоящим административным иском.
Разрешая спор и удовлетворяя заявленные исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности вышеназванного предписания должностного лица органа ГИБДД, поскольку оспариваемое предписание является заведомо неисполнимым, не содержит четкой формулировки "организовать выполнение мероприятий", ссылки на конкретные нормативно-правовые акты.
Суд первой инстанции также указал, что оспариваемым предписанием на Окружную администрацию г. Якутска возложена обязанность по устранению нарушений правил, соблюдение которых на истца законом не возлагается. Истец как орган местного самоуправления реализовал полномочия, предусмотренные ФЗ "Об основных принципах организации местного самоуправления", передав улицы в оперативное управление балансодержателя МКУ "Служба эксплуатации городского хозяйства" ГО "г. Якутск".
Отменяя решение суда и отказывая в удовлетворении иска, суд апелляционной инстанции исходил из того, что в соответствии с требованиями ч.4 ст. 6, ст.12 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", п.5 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на орган местного самоуправления возложена обязанность по решению вопросов, касающихся дорожной деятельности, в том числе по установке дорожных знаков. МКУ "Служба эксплуатации городского хозяйства" ГО "г. Якутск" данные полномочия не передавались, работы по установке дорожных знаков не финансировались. Кроме того по мнению судебной коллегии, содержащиеся в предписании формулировки являются доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на устранение выявленных нарушений.
С такими выводами суда апелляционной инстанции согласиться нельзя, поскольку они основаны на неправильном применении норм материального и процессуального права.
В соответствии с п.6 ст.3 Федерального закона от 08 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" дорожной деятельностью признается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
Содержание автомобильной дороги - это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (п. 12 ст. 3 Федерального закона от 08 ноября 2007 г. N 257-ФЗ).
Исходя из п.6 ст.13, ч.3 ст.15 указанного Федерального закона N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения относится к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, и обеспечивается данными органами.
Пунктом 5 ч.1 ст.16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, обязанность по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, в том числе по их ремонту и содержанию, и обеспечению безопасности дорожного движения, действительно в силу закона возложена на соответствующий орган местного самоуправления.
Вместе с тем, в соответствии с п.3 ч.1 ст.17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов могут создавать муниципальные учреждения, осуществлять финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями.
Согласно ч.6 ст. 4 Федерального закона от 08 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" на основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности.
Пунктом 2 ст.12 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.
Согласно п.1 ст.123.21 Гражданского кодекса РФ учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Судом первой инстанции установлено, что в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий органа местного самоуправления создано МКУ "Служба эксплуатации городского хозяйства" ГО "г. Якутск", на которое Уставом возложена обязанность содержания имущества, переданного учреждению на праве оперативного управления, в том числе установка дорожных знаков.
В соответствии с распоряжением Окружной администрации г. Якутска N ... от 12 октября 2015 г. (с изменениями от 19 ноября 2015 г. N ...) улицы Лермонтова, Короленко закреплены за МКУ на праве оперативного управления.
Таким образом, фактически лицом, ответственным за состояние автомобильных дорог местного значения в границах городского округа является МКУ "Служба эксплуатации городского хозяйства" ГО "г. Якутск", которому переданы соответствующие полномочия.
Поскольку на администрацию не возложена обязанность по осуществлению дорожной деятельности, включая установку дорожных знаков, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое в настоящем деле предписание должностного лица органа ГИБДД вынесено в адрес лица, на котором не лежит обязанность по выполнению указанных в нем мероприятий. Данное предписание нарушает права административного истца, создавая ему угрозу привлечения к административной ответственности, возлагая на него не предусмотренную законом обязанность.
Обстоятельства дела, установленные судом первой инстанции, и соответствующие им выводы суда первой инстанции не опровергнуты ответчиком в ходе судебного разбирательства, в том числе и в суде апелляционной инстанции.
Не установив каких-либо новых обстоятельств, не применив изложенные выше нормы материального права в их системной взаимосвязи, суд апелляционной инстанции не согласился с приведенными выводами суда первой инстанции и отказал Окружной администрации г. Якутска в иске, указав, что предписание выдано надлежащему лицу, поскольку исполнение предписания МКУ "СЭГХ" невозможно ввиду отсутствия надлежащего финансирования.
Между тем, судом апелляционной инстанции не учтено, что ч. 9 ст.226 КАС РФ предусмотрены обязательные для выяснения по данной категории дел обстоятельства, к числу которых отсутствие финансирования не относится.
Пункт 3.4.4 Устава МКУ "СЭГХ" устанавливает механизм обеспечения финансирования мероприятий, направленных на выполнение предписания, т.е. относится к способам исполнения предписания и не свидетельствует о его незаконности.
В силу ч.4 ст.123.22 Гражданского кодекса РФ казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества.
В соответствии с ч.1 ст.161 Бюджетного кодекса РФ взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом.
Таким образом, отсутствие надлежащего финансирования органом местного самоуправления расходов на установку дорожных знаков регулируется в порядке гражданского судопроизводства посредством разрешения спора между хозяйствующими субъектами, но не влечет отмену предписания надзорного органа.
Кроме того, вывод судебной коллегии об отсутствии финансирования не соответствует фактическим обстоятельствам дела, поскольку для выполнения указанных функций МКУ "СЭГХ" переданы денежные средства. Так, согласно представленным расчетам затрат, перечисленных в Приложениях N 1, 2, 8 к Соглашению от 23 января 2017 г. N ... "О предоставлении субсидии из бюджета ГО "город Якутск" предусмотрено выполнение работ на текущее содержание дорог, площадей, тротуаров, в числе которых указаны обслуживание дорожных знаков, замена и установка объектов БДД.
Отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение об отказе истцу в удовлетворении требования о признании предписания недействительным, суд апелляционной инстанции также исходил из того, что содержащиеся в предписании формулировки являются доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на устранение выявленных нарушений.
Однако судом апелляционной инстанции не принято во внимание, что, обосновывая требования о неисполнимости предписания, административный истец указал, что ему неясно, на какой части Лермонтова, Короленко необходимо установить дорожные знаки, какие мероприятия необходимо организовать для исполнения предписания.
Ответчик в апелляционной жалобе данные доводы не опроверг, перечень конкретных действий, после выполнения которых, выданное администрации предписание будет считаться исполненным, не привел.
В нарушение положений ч.4 ст.180, п.6 ч.2 ст.311 КАС РФ судом апелляционной инстанции не приведены мотивы, по которым отвергнуты доводы истца и выводы суда первой инстанции о неисполнимости предписания ввиду необходимости его дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано.
Как правильно отмечено судом первой инстанции, исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.
При таких обстоятельствах, доводы кассационной жалобы о нарушении норм материального и процессуального права являются обоснованными, поскольку допущенные судом апелляционной инстанции нарушения требований закона являются существенными, непреодолимыми, без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов Окружной администрации г. Якутска.
В связи с изложенным, определение судебной коллегии нельзя признать законным, поскольку оно принято с существенным нарушением норм материального и процессуального права, повлиявшим на исход дела, что согласно ст. 328 КАС РФ является основанием для его отмены.
С учетом изложенного, в целях исправления судебной ошибки, допущенной при рассмотрении дела судом апелляционной инстанций, повлекшей вынесение неправосудного судебного постановления, президиум Верховного Суда РС (Я) признает апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РС(Я) от 24 января 2018 г. подлежащим отмене, а решение Якутского городского суда РС(Я) от 14 ноября 2017 г. - оставлению в силе.
На основании вышеизложенного, руководствуясь п.4 ч.1 ст.329, ст.ст. 328, 330 КАС РФ, президиум Верховного Суда Республики Саха (Якутия)
ПОСТАНОВИЛ:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 24 января 2018 г. отменить, оставить в силе решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 14 ноября 2017 г.
Заместитель председателя
Верховного Суда
Республики Саха (Якутия) Летучих Л.Е.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка