Постановление Верховного Суда Республики Татарстан от 18 декабря 2017 года №4А-1891/2017

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 18 декабря 2017 года Дело N 4А-1891/2017
город Казань <дата>
Заместитель Председателя Верховного Суда Республики Татарстан Гафаров Р.Ф., рассмотрев жалобу руководителя исполнительного комитета муниципального образования город Бугульма Республики Татарстан Конкова М.В. на вступившие в законную силу постановление мирового судьи судебного участка N 1 по Бугульминскому судебному району Республики Татарстан от 10 июля 2017 года и решение судьи Бугульминского городского суда Республики Татарстан от 31 августа 2017 года, вынесенные в отношении исполнительного комитета муниципального образования город Бугульма Республики Татарстан по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 27 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
УСТАНОВИЛ:
постановлением мирового судьи судебного участка N 1 по Бугульминскому судебному району Республики Татарстан от 10 июля 2017 года, оставленным без изменения решением судьи Бугульминского городского суда Республики Татарстан от 31 августа 2017 года, исполнительный комитет муниципального образования город Бугульма Республики Татарстан (далее по тексту - Исполком) признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 27 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере сто одной тысячи рублей.
В жалобе, поданной в Верховный Суд Республики Татарстан, заявитель просит вынесенные судебные постановления по делу об административном правонарушении отменить.
Изучив истребованное дело об административном правонарушении, доводы заявителя, полагаю, что жалоба подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.
Часть 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства в виде административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
В соответствии с частью 27 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения, об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
В силу пункта 6 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 257-ФЗ) дорожная деятельность представляет собой деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
При этом содержание автомобильной дороги выражается в комплексе работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12 статьи 3 указанного Закона N 257-ФЗ).
В пункте 1 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее по тексту - Закон N 196-ФЗ) законодатель установил, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения.
Согласно пункту 1 статьи 17 Закона N 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.
Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог (пункт 2 статьи 12 Закона N 196-ФЗ).
Исходя из положений, указанных в пункте 6 статьи 13 и части 3 статьи 15 Закона N 257-ФЗ, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения относится к полномочиям органов местного самоуправления и обеспечивается данными органами.
Пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, обязанность по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, в том числе по их ремонту и содержанию, обеспечению безопасности дорожного движения, в силу закона возложена на соответствующий орган местного самоуправления.
2 мая 2017 года главный государственный инспектор безопасности дорожного движения ОГИБДД города Бугульмы Садыков Р.М. выдал Исполкому письменное предписание об устранении в срок 10 суток со дня его получения выбоин на проезжей части улиц города <адрес>
В тот же день, 2 мая 2017 года, предписание получено Исполкомом (л.д. 4).
Между тем, орган местного самоуправления вынесенное предписание в установленный срок не выполнил (л.д. 5-14).
Приведенные обстоятельства подтверждаются собранными по делу доказательствами: протоколом об административном правонарушении (л.д. 2), копией предписания (л.д. 4), актами выявленных недостатков эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы), железнодорожного переезда с фототаблицами (л.д. 5-14), которым дана надлежащая оценка на предмет допустимости, достоверности и достаточности в соответствии с требованиями статьи 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Из диспозиции вмененной в вину Исполкома части 27 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что в предмет доказывания по настоящему делу входит законность предписания, выданного органом (должностным лицом), осуществляющим федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения, как обязательного признака объективной стороны указанного в ней состава административного правонарушения.
Для признания предписания законным требуется, чтобы оно было выдано уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции, содержало характеристику допущенных нарушений и требование об устранении нарушений законодательства, но не определяло характер необходимых действий, которые должны быть совершены для его выполнения, а также не разрешало правовые споры, подменяя собой судебные органы.
Исполнимость предписания является требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.
Согласно подпункту "а" пункта 11 и подпункту "б" пункта 12 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 года N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения", обязанности Госавтоинспекции осуществлять государственный контроль и надзор за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования к строительству и реконструкции, к эксплуатационному состоянию и ремонту дорог, корреспондирует предоставленное ей право давать юридическим и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
В силу пункта 8 приведенного выше Положения руководители подразделений Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям являются по должности главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения по районам, городам и иным муниципальным образованиям.
Часть 1 статьи 30 Закона N 196-ФЗ и пункт 1 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 года N 716, закрепляют, что федеральный надзор в области безопасности дорожного движения направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами - участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Федеральный надзор осуществляется Министерством внутренних дел Российской Федерации и его территориальными органами (пункт 2 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения).
Пункт 8 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения предусматривает, что данный надзор включает в себя и осуществление надзора за дорожным движением, в том числе с использованием технических средств и специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме.
В соответствии с пунктом 81 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, утвержденного приказом МВД России от 30 марта 2015 года N 380 (далее - Регламент), надзор за дорожным движением осуществляется непрерывно, в целях контроля за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта, соблюдением обязательных требований безопасности при проведении ремонтно-строительных и других работ на автомобильных дорогах; принятия мер по устранению угроз безопасности дорожного движения и нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, а также совершенствованию организации дорожного движения.
Пункт 87 Регламента определяет, что при выявлении нарушений обязательных требований безопасности принимаются решения, предусмотренные пунктом 17 настоящего Регламента, в том числе о выдаче обязательного для исполнения предписания об устранении нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог (приложение N 2 к Регламенту).
Как видно из пункта 87.3 Регламента, обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах.
Требования к содержанию предписания перечислены в пункте 73 Регламента. Наряду с прочими сведениями, в нем надлежит указывать срок устранения нарушений (в соответствии с нормативными правовыми актами, а в случае отсутствия установленного срока устранения нарушений - не позднее одного месяца).
Согласно пунктам 3.1.1 и 3.1.2 ГОСТа Р 50597-93 "Государственный стандарт Российской Федерации. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденного Постановлением Госстандарта России от 11 октября 1993 года N 221, покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью. Предельные размеры отдельных просадок, выбоин и т.п. не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см. Предельно допустимые повреждения покрытия, а также сроки их ликвидации приведены в таблице 1. Так, в частности, для автомобильных дорог, относящихся к группе В, срок ликвидации повреждений не может превышать 10 суток.
В ходе осуществления надзора за дорожным движением сотрудники ДПС ОГИБДД отдела МВД России по Бугульминскому району выявили отклонения эксплуатационного состояния ряда автомобильных дорог города Бугульмы от требований упомянутого ГОСТа Р 50597-93.
Главный государственный инспектор безопасности дорожного движения ОГИБДД отдела МВД России по Бугульминскому району, уполномоченный осуществлять федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения, руководствуясь пунктами 17.4, 73, 87.3 Регламента, выдал органу местного самоуправления предписание об устранении отмеченных недостатков.
В предписании последовательно отражены нарушения требований к эксплуатационному состоянию автомобильных дорог, четко и ясно сформулированы конкретные действия, которые необходимо совершить исполнителю, оно является доступным для понимания и исполнимым, в установленном законом порядке данное предписание не обжаловалось, не признано судом незаконным и не отменено.
При установлении срока исполнения предписания должностное лицо правомерно исходило из требований пункта 3.1.1 ГОСТа Р 50597-93.
В то же время, ни ГОСТ, ни Регламент, ни иной нормативно-правовой акт, регламентирующий правоотношения в области обеспечения безопасности дорожного движения, не предполагают возможности продления срока устранения нарушений требований к покрытию проезжей части и тем самым продления срока исполнения предписания. Это связано с тем, что нарушения требований, предъявляемых к эксплуатационному состоянию автомобильных дорог, ставят под угрозу безопасность дорожного движения, жизнь, здоровье и имущество участников дорожного движения.
Выраженное заявителем в жалобе сомнение в исполнимости предписания не нашло подтверждения в материалах дела.
В силу части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие тот факт, что Исполкомом в ходе осуществления своей деятельности по содержанию автомобильных дорог местного значения приняты все зависящие от него меры по выполнению в установленный срок выданного предписания, а также не имеется доказательств, свидетельствующих об отсутствии у него реальной возможности соблюдения требований действующего законодательства, принятия всех направленных на предупреждение совершения административного правонарушения мер.
Напротив, собранных доказательств достаточно для однозначного вывода о виновности Исполкома в неисполнении рассматриваемого предписания.
В то же время следует отметить, что мировой судья, квалифицируя содеянное Исполкомом по части 27 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не учел положений статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и разъяснений, данных в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".
Исходя из смысла положений статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, протокол об административном правонарушении является процессуальным актом, в котором выражается государственная воля об административном преследовании лица за совершение противоправного деяния, запрещенного настоящим Кодексом, и формулируется суть обвинения, за пределы которого выходить недопустимо.
В связи с этим указание в протоколе конкретной статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающей административную ответственность за совершенное лицом правонарушение, является обязательным условием его допустимости в качестве доказательства и направлено на обеспечение права данного лица на защиту.
Между тем, в пункте 20 упомянутого выше Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации высшая судебная инстанция отметила, что право окончательной юридической квалификации действий (бездействия) лица Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях относит к полномочиям судьи.
При этом, если при рассмотрении дела об административном правонарушении будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, то судья вправе переквалифицировать действия (бездействие) лица, привлекаемого к административной ответственности, на другую статью (часть статьи) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, в том числе и в случае, если рассмотрение данного дела отнесено к компетенции должностных лиц или несудебных органов, при условии, что назначаемое наказание не ухудшит положение лица, в отношении которого ведется производство по делу.
Согласно протоколу об административном правонарушении должностное лицо, возбуждая дело и выдвигая обвинение, квалифицировало бездействие Исполкома по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
В последующем определением от 24 мая 2017 года должностное лицо внесло изменение в протокол и фактически переквалифицировало содеянное органом местного самоуправления на часть 27 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Сведений о том, что лицо, в отношении которого было возбуждено настоящее дело, в соответствии с требованиями статей 25.1, 25.4 и 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях было поставлено в известность об изменении содержания протокола об административном правонарушении, из материалов дела не усматривается.
Такое произвольное изменение содержания ключевого процессуального документа и характера административного преследования нарушает право лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, на защиту.
При таком положении мировому судье при рассмотрении дела надлежало исходить из первоначальной квалификации бездействия Исполкома, данной должностным лицом при составлении протокола об административном правонарушении.
Совершенная мировым судьей переквалификация деяния органа местного самоуправления с части 1 на часть 27 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающую более строгий размер административного штрафа для юридических лиц, ухудшает положение лица, подвергнутого административному наказанию.
Изложенное осталось без должного внимания и оценки судьи городского суда.
В связи с этим постановление мирового судьи судебного участка N 1 по Бугульминскому судебному району Республики Татарстан от 10 июля 2017 года и решение судьи Бугульминского городского суда Республики Татарстан от 31 августа 2017 года подлежат изменению путем квалификации бездействия Исполкома по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, являющейся общей нормой по отношению к части 27 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере десяти тысяч рублей.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13, 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
ПОСТАНОВИЛ:
жалобу руководителя исполнительного комитета муниципального образования город Бугульма Республики Татарстан Конкова М.В. удовлетворить частично.
Постановление мирового судьи судебного участка N 1 по Бугульминскому судебному району Республики Татарстан от 10 июля 2017 года и решение судьи Бугульминского городского суда Республики Татарстан от 31 августа 2017 года, вынесенные в отношении исполнительного комитета муниципального образования город Бугульма Республики Татарстан по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 27 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, изменить, содеянное исполнительным комитетом муниципального образования город Бугульма Республики Татарстан переквалифицировать на часть 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначить ему административное наказание в виде административного штрафа в размере десяти тысяч рублей.
В остальной части вынесенные судебные акты оставить без изменения.
Заместитель
Председателя Верховного Суда
Республики Татарстан /подпись/ Р.Ф. Гафаров
<данные изъяты>
<данные изъяты>
<данные изъяты>


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка