Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан Клюшкина Анатолия Петровича, Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой Татьяны Федоровны и Шкутника Виктора Афанасьевича на нарушение их конституционных п...

ОПРЕДЕЛЕНИЕ


КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан Клюшкина
Анатолия Петровича, Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой
Татьяны Федоровны и Шкутника Виктора Афанасьевича на
нарушение их конституционных прав положениями пункта 2 статьи
6 и статьи 8 Закона Московской области «Об административно-
территориальном устройстве Московской области», а также
разделов I и V приложения к данному Закону



город Москва 15 мая 2007 года


Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя
В.Д.Зорькина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова,

Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, А.Л.Кононова,

Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина,
Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева,

В.Г.Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С.Бондаря,
проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного

закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное

изучение жалоб граждан А.П.Клюшкина, Э.А.Михеева, Т.Ф.Новиковой и
В.А.Шкутника,


у с т а н о в и л :

1. В своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации

граждане А.П.Клюшкин, Э.А.Михеев, Т.П.Новикова и В.А.Шкутник,

проживающие в Московской области, оспаривают конституционность
2

положений пункта 2 статьи 6 и статьи 8 Закона Московской области «Об

административно-территориальном устройстве Московской области», а
также разделов I и V приложения к данному Закону, определяющих

полномочия Губернатора Московской области в сфере административно-

территориального устройства Московской области, включая принятие

решений о статусе территориальных единиц Московской области по
инициативе органов местного самоуправления, и порядок образования,

объединения, преобразования и упразднения административно-

территориальных и территориальных единиц Московской области, в том
числе рабочих и дачных поселков.

По мнению заявителей, указанные нормативные положения, допуская

под видом изменения административно-территориального устройства

Московской области изменение границ территорий, в пределах которых
осуществляется местное самоуправление, решением Губернатора

Московской области, принимаемым по инициативе органов местного

самоуправления, но без учета мнения населения соответствующих
территорий, нарушают их право на местное самоуправление и противоречат

Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 12, 15, 17, 18, 32 (части 1

и 2), 55, 72 (пункт «н» части 1), 76 (часть 5), 130 и 131.

Как следует из представленных материалов, гражданин В.А.Шкутник
обратился в Московский областной суд с заявлением о признании

недействующими постановления Губернатора Московской области от 28

июля 2004 года № 149-ПГ «Об объединении дачного поселка Купавна

Московской области с городом Железнодорожным Московской области» и
Закона Московской области от 21 декабря 2004 года № 179/2004-ОЗ «О

статусе и границе городского округа Железнодорожный». Отказывая в

удовлетворении заявленных требований, Московский областной суд в
решении от 19 октября 2005 года указал, что постановление Губернатора

Московской области принято в пределах предоставленных ему полномочий

по вопросу административно-территориального устройства Московской

области и не регулирует вопросы объединения муниципальных образований;
3

что касается Закона Московской области, то какие-либо отдельные

населенные пункты, входящие в состав муниципального образования «город
Железнодорожный», не отнесены им к территориям других муниципальных

образований, а потому учет мнения населения в данном случае не

требовался. Законность и обоснованность указанного решения подтверждена

вышестоящими судебными инстанциями.
Решением Московского областного суда от 3 февраля 2006 года,

оставленным без изменений определением Судебной коллегии по

гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля
2006 года, отказано в удовлетворении заявления гражданки Т.Ф.Новиковой о

признании не соответствующими требованиям федерального

законодательства постановления Губернатора Московской области от 20

июля 2004 года № 141-ПГ «Об объединении дачного поселка Красково
Люберецкого района Московской области и поселка Коренево Люберецкого

района Московской области», которым названные поселки объединены в

единую территориальную единицу – дачный поселок Красково, а также
Закона Московской области от 28 февраля 2005 года № 81/2005-ОЗ «О

статусе и границах Люберецкого муниципального района, вновь

образованного в его составе городского поселения и существующих на

территории Люберецкого района Московской области муниципальных
образований», которым было образовано городское поселение Красково.

Поводом для обращения в Конституционный Суд Российской

Федерации граждан А.П.Клюшкина и Э.А.Михеева послужил отказ

Балашихинского городского суда Московской области удовлетворить их
заявление о признании незаконным решения Совета депутатов

Балашихинского района от 25 марта 2003 года № 51/205 «Об объединении с

городом Балашихой отдельных поселений Балашихинского района»,
принятого по инициативе главы Балашихинского района и послужившего

основанием для издания постановления Губернатора Московской области от

10 июня 2003 года № 128-ПГ, которым поселки Никольско-Архангельский и

Салтыковка были объединены с городом Балашиха. Вышестоящие судебные
4

инстанции оставили решение Балашихинского городского суда Московской

области от 19 января 2004 года в силе.
2. Согласно Конституции Российской Федерации местное

самоуправление, признаваемое и гарантируемое в качестве одной из основ

конституционного строя Российской Федерации, является необходимой

формой выражения власти народа, обеспечивающей самостоятельное
решение населением вопросов местного значения; оно осуществляется в

городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом

исторических и иных местных традиций; изменение границ территорий, в
которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом

мнения населения соответствующей территории (статья 3, части 2 и 3; статья

12; статья 130, часть 1; статья 131).

Конкретизируя названные конституционные предписания на основании
статьи 72 (пункт «н» части 1) Конституции Российской Федерации,

относящей установление общих принципов организации системы органов

государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов, федеральный законодатель

предусмотрел в Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,

что установление и изменение границ муниципального образования, в том
числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении

муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и

иных местных традиций по инициативе населения, органов местного

самоуправления, а также органов государственной власти субъекта
Российской Федерации (пункт 1 статьи 13); изменение границ

муниципального образования не допускается без учета мнения населения

соответствующих территорий; законодательные (представительные) органы
государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают

законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения

границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление

(пункт 2 статьи 13).
5

Аналогичное регулирование содержится и в Федеральном законе от 6

октября 2003 года «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», согласно которому изменение

границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их

состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется

с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем
голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных

органов соответствующих поселений; то же предусмотрено и применительно

к преобразованию муниципальных образований путем, в частности,
объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных

муниципальных образований; изменение статуса городского поселения в

связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его

статуса городского округа также осуществляется законом субъекта
Российской Федерации с согласия населения (часть 3 статьи 12, части 3 и 7

статьи 13, часть 3 статьи 24).

Вместе с тем территориальные пределы реализации муниципальной
власти и права граждан на местное самоуправление, а также принципы

изменения границ территорий, в которых осуществляется местное

самоуправление, определяются закрепленными Конституцией Российской

Федерации принципами территориального устройства государственной
власти как пространственной основы реализации возложенных на органы

государственной власти конституционных функций. В соответствии с

правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации,

сформулированными в ряде его решений, из федеративной природы
государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть

1), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76 и 77 Конституции Российской

Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится
федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав

Российской Федерации, – их территориальное устройство (Постановление от

24 января 1997 года № 1-П); территориальное устройство местного

самоуправления жестко не связано с административно-территориальным
6

делением; определение территориальной основы местного самоуправления

должно способствовать, насколько возможно, приближению органов
местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс

вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного

самоуправления; наличие установленного законодателем порядка

образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных
образований – существенный элемент их правового статуса и статуса их

органов, имеющий также принципиальное значение для реализации

конституционного права граждан на осуществление местного
самоуправления; любое изменение территориальных основ местного

самоуправления не может приводить к отказу от него (постановления от 3

ноября 1997 года № 15-П, от 30 ноября 2000 года № 15-П и др.).

По смыслу приведенных конституционных и законодательных
положений во взаимосвязи с сохраняющими силу правовыми позициями

Конституционного Суда Российской Федерации, вопросы территориальных

основ местного самоуправления, формирования муниципальных
образований, с одной стороны, и административно-территориального

устройства субъектов Российской Федерации – с другой, будучи связаны

между собой, имеют самостоятельное значение и, обладая собственным

юридическим содержанием, относятся к различным сферам ведения: первый
– к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй – к

исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Это, как

указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 10

июля 2003 года № 289-О, предполагает, в частности, что для надлежащего
законодательного обеспечения правового статуса муниципальных

образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их

системе должны быть урегулированы законодательством субъекта
Российской Федерации о местном самоуправлении.

Устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое

регулирование его административно-территориального устройства, включая

вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения
7

административно-территориальных и территориальных единиц, не может,

однако, подменять правовое регулирование территориальной организации
местного самоуправления; во всяком случае оно не должно предполагать или

допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное

самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства

государственной власти субъекта Российской Федерации и тем самым
приводить к блокированию конституционного требования о необходимости

учета мнения населения при проведении территориальных преобразований,

влекущих изменение пространственных пределов реализации
муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление. По

смыслу положений Конституции Российской Федерации (абзац шестой

преамбулы во взаимосвязи со статьями 3 (часть 2), 12, 18, 130, 131 и 133), а

также части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации», субъекты публичной власти, принимая в пределах своих

полномочий решения, связанные с территориальными преобразованиями
местного самоуправления, должны следовать вытекающему из названных

правовых норм требованию уважения к историческим и иным местным

традициям, включая сложившиеся формы самоидентификации жителей

населенных пунктов, наименования населенных пунктов и т.п.
3. Закон Московской области «Об административно-территориальном

устройстве Московской области», как следует из его статьи 1, направлен на

регулирование административно-территориального устройства Московской

области, порядка решения вопросов административно-территориального
устройства и компетенции в данной сфере органов государственной власти

Московской области и органов местного самоуправления муниципальных

образований Московской области.
В соответствии с подпунктом «а» пункта 1 и подпунктом «а» пункта 2

статьи 6 и статьей 8 данного Закона Московской области образование,

объединение, преобразование и упразднение административно-

территориальных единиц Московской области осуществляется законом
8

Московской области, а образование, объединение, преобразование и

упразднение территориальных единиц – постановлением Губернатора
Московской области. При этом, поскольку территориальная организация

местного самоуправления в Московской области (на момент принятия

решений об объединении с другими населенными пунктами территорий, на

которых проживают заявители) основывалась на административно-
территориальном делении Московской области (пункт 1 статьи 68 Устава

Московской области в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона

Московской области от 22 июля 2005 года № 192/2005-ОЗ, пункт 1 статьи 10
Закона Московской области «О местном самоуправлении в Московской

области», утратившего силу с 1 января 2006 года), законодатель Московской

области в целях гарантирования права граждан на местное самоуправление

установил, что изменение статуса территориальных единиц путем принятия
решения Губернатора Московской области возможно только по инициативе

органов местного самоуправления, действующих в пределах

соответствующей территориальной единицы. Это прямо следует из
взаимосвязанных положений абзацев первого, второго и третьего пункта 1

раздела I и абзацев первого и второго раздела V приложения к Закону

Московской области «Об административно-территориальном устройстве

Московской области».
В то же время вопросы, касающиеся образования, преобразования и

упразднения муниципальных образований, на уровне законодательства

Московской области в период принятия органами государственной власти

Московской области решений, ставших поводом для обращения заявителей в
Конституционный Суд Российской Федерации, регулировались Уставом

Московской области (пункт 3 статьи 68), а также Законами Московской

области «О местном самоуправлении в Московской области» (статья 11) и
«О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения

муниципальных образований», которые прямо предусматривали

необходимость учета мнения населения при изменении границ

муниципальных образований. В частности, в соответствии с Законом
9

Московской области «О порядке образования, объединения, преобразования

и упразднения муниципальных образований» решение об объединении
муниципальных образований должно быть принято либо на местном

референдуме, либо Советом депутатов объединяющегося муниципального

образования (пункт 1 статьи 14); решение же об упразднении

муниципального образования, находящегося в границах территории другого
муниципального образования, должно быть принято на местном

референдуме, проводимом в упраздняемом муниципальном образовании

(пункт 1 статьи 28). В настоящее время в законодательстве Московской
области гарантии права населения на учет его мнения при изменении границ

муниципального образования содержатся в Законе Московской области от 14

февраля 2006 года «О голосовании по вопросам изменения границ

муниципального образования, преобразования муниципального образования
в Московской области» (часть 3 статьи 1).

Таким образом, в системе законодательства Московской области

предполагается различный порядок урегулирования вопросов
административно-территориального устройства и территориальной

организации местного самоуправления, а также недопустимость изменения

границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление,

путем административно-территориальных преобразований, без учета мнения
населения. Отступления от данного правила при проведении конкретных

территориальных преобразований на территории субъекта Российской

Федерации подлежат контролю, в частности, со стороны судов общей

юрисдикции, которые должны учитывать весь комплекс юридически
значимых конкретных обстоятельств дела, руководствуясь при этом

решениями Конституционного Суда Российской Федерации и

сформулированными в них правовыми позициями.
4. Заявители утверждают, что проведенные на основании

оспариваемых ими нормативных положений территориальные

преобразования на территории Московской области были осуществлены без
10

учета мнения населения соответствующих территорий в нарушение

предписания статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Между тем Конституционный Суд Российской Федерации

неоднократно подчеркивал, что выводы о соблюдении или несоблюдении

требований статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации при

изменении территории муниципального образования в каждом конкретном
случае могут быть сделаны только на основании исследования всего

комплекса фактических обстоятельств, от установления которых

Конституционный Суд Российской Федерации в силу части третьей статьи 3
Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде

Российской Федерации» обязан воздерживаться во всех случаях, когда это

входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон

(определения от 13 июля 2000 года № 195-О, от 17 июля 2006 года № 137-О,
от 3 апреля 2007 года № 171-О-П).

В данном случае фактические обстоятельства, которые

свидетельствовали бы о нарушениях статьи 131 (часть 2) Конституции
Российской Федерации при объединении дачного поселка Купавна с городом

Железнодорожный, поселков Никольско-Архангельский и Салтыковка

Балашихинского района с городом Балашиха, дачного поселка Красково с

поселком Коренево Люберецкого района, подлежали установлению и
исследованию судами общей юрисдикции. Как следует из приложенных к

жалобам материалов, отказывая заявителям в удовлетворении их требований,

суды мотивировали свою позицию, в частности, тем, что населенные пункты, в

которых проживают заявители, на момент их объединения с другими
населенными пунктами самостоятельными муниципальными образованиями не

являлись (в отношении поселка Коренево это установлено решением

Московского областного суда от 3 февраля 2006 года и подтверждено
определением Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2006 года,

в отношении поселка Купавна – решением Московского областного суда от 19

октября 2005 года и определением Верховного Суда Российской Федерации от

25 января 2006 года; не являлись муниципальными образованиями, как это
11

вытекает из материалов дела, и поселки Никольско-Архангельский и

Салтыковка на момент их включения в состав города Балашиха). Вопросы же
проверки законности и обоснованности судебных решений, вынесенных по

конкретным делам заявителей на основе оценки фактических обстоятельств, не

могут быть разрешены в порядке конституционного судопроизводства.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой
статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона

«О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд

Российской Федерации


о п р е д е л и л :

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалоб граждан Клюшкина
Анатолия Петровича, Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой Татьяны

Федоровны и Шкутника Виктора Афанасьевича, поскольку разрешение

поставленных в них вопросов Конституционному Суду Российской

Федерации неподведомственно и поскольку они не отвечают требованиям
Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде

Российской Федерации», в соответствии с которыми жалоба в

Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по

данным жалобам окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Вестнике

Конституционного Суда Российской Федерации», а также в официальных
изданиях органов государственной власти Московской области.


Председатель
Конституционного Суда

Российской Федерации В.Д.Зорькин

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации Ю.М.Данилов


№ 406-О-П
12