По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности" в связи с жалобой гражданки И.В.Выставкиной  

Именем
Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ



по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об
аудиторской деятельности" в связи с жалобой гражданки И.В.Выставкиной



город Москва 1 апреля 2003 года



Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего
Л.М.Жарковой, судей М.В.Баглая, Ю.М.Данилова, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, С.М.Казанцева,

М.И.Клеандрова, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой,

с участием гражданки И.В.Выставкиной и ее представителя - адвоката В.В.Лебедева, а также
постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации

В.В.Лазарева, представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации -
члена Совета Федерации Ю.А.Шарандина, полномочного представителя Президента Российской
Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова,


руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части
первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86,
96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской

Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения пункта 2
статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности".


Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки И.В.Выставкиной на нарушение ее
конституционных прав указанным положением, согласно которому обязательный аудит проводится

аудиторскими организациями. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том, соответствует ли данное законоположение Конституции
Российской Федерации.


Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Д.Зорькина, объяснения представителей сторон,
выступление полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном
Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского, а также выступления приглашенных в заседание
представителей: от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской

Федерации В.П.Кнышева, от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - А.А.Маковской, от
Министерства финансов Российской Федерации - О.В.Курилина, от Генерального прокурора
Российской Федерации - Т.А.Рыжковой, от Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации - Т.С.Федотова, исследовав представленные документы и иные материалы,

Конституционный Суд Российской Федерации

установил:


1. Гражданка И.В.Выставкина - индивидуальный аудитор, имеющая лицензию на проведение
общего аудита, в течение ряда лет осуществляла ежегодные обязательные аудиторские проверки
ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности закрытого акционерного

общества "Инженерный Центр". Однако после того как инспекция Министерства Российской
Федерации по налогам и сборам № 1 по Центральному административному округу города Москвы
2

уведомила ЗАО "Инженерный Центр" о том, что входящее в состав его бухгалтерской отчетности за

2001 год аудиторское заключение не может быть принято в силу пункта 2 статьи 7 Федерального
закона от 7 августа 2001 года "Об аудиторской деятельности", И.В.Выставкиной было отказано в
заключении договора на проведение очередного обязательного аудита.


В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданка И.В.Выставкина
утверждает, что пункт 2 статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности", не допуская
проведение обязательного аудита индивидуальными аудиторами, необоснованно ограничивает
свободу предпринимательской деятельности, осуществляемую на основе равенства всех перед

законом и судом, и тем самым нарушает статьи 2, 19, 34 и 55 Конституции Российской Федерации.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется

свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное
использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), а также вправе иметь имущество в
собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с

другими лицами (статья 35, часть 2). Из статей 17 (части 1 и 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции
Российской Федерации следует, что эти права гарантируются в Российской Федерации в качестве
основных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина и реализуются на основе
общеправовых принципов юридического равенства, неприкосновенности собственности и свободы

договора, предполагающих равенство, автономию воли и имущественную самостоятельность
участников гражданско-правовых отношений, недопустимость произвольного вмешательства кого-
либо в частные дела. Указанные принципы провозглашаются в Гражданском кодексе Российской
Федерации в числе основных начал гражданского законодательства (пункт 1 статьи 1).


Право владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свобода
предпринимательской деятельности и свобода договоров участников гражданского оборота, включая

определение оснований и порядка их возникновения, изменения и прекращения, права и обязанности
участников гражданско-правовых отношений - физических и юридических лиц, в том числе
коммерческих организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность, в соответствии со
статьями 71 (пункты "в" и "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации регулируются

законом.

Не являясь абсолютными, эти права могут быть ограничены, однако как сама возможность
ограничений, так и их характер должны определяться на основе Конституции Российской Федерации,

устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным
законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и

безопасности государства (статья 55, часть 3).

Данное положение корреспондирует Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в
силу которой право каждого физического и юридического лица на уважение принадлежащей ему

собственности и ее защиту (и вытекающая из этого свобода пользования имуществом, в том числе в
целях осуществления предпринимательской деятельности) не ущемляет право государства
обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для
осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами

(статья 1 Протокола № 1 в редакции Протокола № 11).

По смыслу статьи 55 (часть 3) во взаимосвязи со статьями 8, 17, 34 и 35 Конституции

Российской Федерации, возможные ограничения федеральным законом права владения,
пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и
свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям
справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для

защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных
интересов других лиц, носить общий и абстрактный характер, не иметь обратной силы и не
затрагивать само существо конституционного права, т.е. не ограничивать пределы и применение
основного содержания соответствующих конституционных норм.


3. Конституционно-правовой смысл оспариваемого положения пункта 2 статьи 7 Федерального
закона "Об аудиторской деятельности", согласно которому обязательный аудит проводится

аудиторскими организациями, не может быть выявлен без учета его системной связи с другими
положениями названного Федерального закона.

Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" устанавливает, что аудиторская
3

деятельность, аудит - предпринимательская деятельность, осуществляемая аудиторскими

коммерческими организациями на правах юридического лица в любой организационно-правовой
форме, за исключением открытого акционерного общества, и предпринимателями без образования
юридического лица (индивидуальные аудиторы) по независимой проверке бухгалтерского учета и
финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей (пункты 1

и 5 статьи 1; пункты 1 и 3 статьи 4); целью аудита является выражение мнения о достоверности
финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения
бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации, т.е. о степени точности данных
финансовой (бухгалтерской) отчетности, которая позволяет пользователю этой отчетности на

основании ее данных делать правильные выводы о результатах хозяйственной деятельности,
финансовом и имущественном положении аудируемых лиц и принимать базирующиеся на этих
выводах обоснованные решения (пункт 3 статьи 1); аудиторская проверка осуществляется на

основании договора об оказании аудиторских услуг, который заключается или по инициативе самого
проверяемого лица или в обязательном порядке - в сроки, установленные законодательством
Российской Федерации (пункт 2 статьи 6).


Обязательный аудит, как указано в пункте 1 статьи 7 данного Федерального закона, - ежегодная
обязательная аудиторская проверка ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской)
отчетности организации или индивидуального предпринимателя. По смыслу содержащихся в данном
пункте положений (подпункты 1-4), необходимость обязательного аудита обусловлена спецификой

организационно-правовой формы проверяемых лиц (открытое акционерное общество), характером их
функций (кредитные и страховые организации, биржи, инвестиционные фонды) либо большим
объемом выручки от реализации продукции или значительной суммой активов баланса на конец
отчетного года, т.е. такими обстоятельствами, которые - в целях защиты прав и законных интересов

других лиц и обеспечения экономической безопасности Российской Федерации - требуют
установления повышенных гарантий достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности
проверяемых лиц.


4. Из статьи 71 (пункты "ж", "р") Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее
статьями 8 (часть 1), 29 (часть 4), 34 и 114 (пункт "б" части 1) следует, что в Российской Федерации
официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения

единой финансовой (в том числе налоговой) политики; обеспечивая реализацию конституционного
права на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики, основанной на
принципах юридического равенства сторон и договорных отношениях, конкуренции и риске,
бухгалтерский учет является одной из конституционных гарантий единого рынка, единства

экономического пространства как одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Исходя из этого федеральный законодатель вправе возложить на участников

предпринимательской и иной экономической деятельности обязанность по ведению официального
бухгалтерского учета, а определенным участникам рынка и лицам, действующим в официальном
качестве (в том числе налоговым органам), - предоставить право доступа к информации по
бухгалтерскому учету и проверки его достоверности.


Указание Конституции Российской Федерации на официальный характер бухгалтерского учета
предполагает его публичность, а значит, необходимость наличия таких гарантий, которые позволяли
бы в публичных целях обеспечить достоверность бухгалтерско-учетной информации, что невозможно

без составления и предоставления бухгалтерской отчетности, а также без соответствующего
контроля и проверки ее ведения. Одной из таких гарантий обеспечения достоверности официального
бухгалтерского учета в сфере экономической, в том числе предпринимательской, деятельности

является предусмотренный статьей 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности"
обязательный аудит, который проводится независимыми аудиторскими организациями,
уполномоченными на то в силу закона и не имеющими права заниматься иной деятельностью,
помимо аудита и сопутствующих ему услуг.


По смыслу положений статьи 7 во взаимосвязи со статьей 4 и подпунктом 1 пункта 2 статьи 6
Федерального закона "Об аудиторской деятельности", обязательный аудит как завершающая стадия
в системе официального бухгалтерского учета представляет собой независимый официальный

контроль (надзор) за достоверностью финансовой (бухгалтерской) отчетности. Хотя выбор
аудиторской организации и оплата оказываемых ею услуг осуществляются на коммерческой основе в
рамках гражданско-правового договора, т.е. опосредуются частно-правовой формой, по своим целям,

предназначению и функциям обязательный аудит проводится в интересах неопределенного круга лиц
и государства, т.е. в общественном интересе.

Отношения, возникающие в ходе обязательной аудиторской проверки, в значительной мере
4

имеют публично-правовой характер. Осуществляющая ее аудиторская организация действует

официально в качестве независимой контрольно-ревизионной (надзорной) инстанции в силу закона
по уполномочию государства; проведение обязательного аудита не подразумевает инициативу
аудируемого лица, а является его обязанностью, обременением публично-правового характера.
Аудиторское заключение, составленное по результатам проверки, входит в официальную

бухгалтерскую отчетность за год в качестве обязательного элемента; без него отчетность не может
быть принята, а пользователи финансовой (бухгалтерской) отчетности, в том числе государственные
налоговые органы, не вправе считать ее достоверной.


Проводящее обязательный аудит юридическое лицо заключает договор об оказании
аудиторских услуг в качестве корпорации частного права, т.е. в рамках предпринимательской
деятельности; вместе с тем такое юридическое лицо имеет особый статус: оно создается специально

и исключительно для осуществления аудиторской деятельности, не может заниматься никакой иной
предпринимательской деятельностью и, осуществляя обязательный аудит, по сути, выполняет
публичную функцию, поскольку уже не частный, а публичный интерес лежит в основе этого процесса.


5. Исходя из того, что проведение обязательного аудита направлено на защиту публичных
интересов и на обеспечение достоверности официального бухгалтерского учета, т.е. относится к
финансовому регулированию и имеет публично-правовой характер, федеральный законодатель
определяет и организационно-правовую форму деятельности независимых аудиторов,

осуществляющих обязательную аудиторскую проверку ведения бухгалтерского учета и финансовой
(бухгалтерской) отчетности организации или индивидуального предпринимателя.

По смыслу статей 1, 3, 4 и 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности",

обязательный аудит от имени аудиторской организации, имеющей соответствующую лицензию,
проводят аудиторы - физические лица, которые отвечают квалификационным требованиям,
установленным уполномоченным федеральным органом, имеют квалификационный аттестат

аудитора и осуществляют аудиторскую деятельность в качестве работников аудиторской организации
или в качестве лиц, привлекаемых ею к работе на основании гражданско-правового договора, причем
аудитор может быть учредителем или соучредителем аудиторской организации.


В соответствии с пунктом 3 статьи 4 Федерального закона "Об аудиторской деятельности"
аудиторская организация может быть создана в любой организационно-правовой форме (за
исключением открытого акционерного общества), в том числе, как это вытекает из Гражданского
кодекса Российской Федерации, в форме общества, учрежденного одним или несколькими лицами.

Вместе с тем согласно переходному положению, закрепленному в пункте 1 статьи 22 названного
Федерального закона, предписание пункта 5 его статьи 4 о том, что в штате аудиторской организации
должно состоять не менее пяти аудиторов, вступает в силу по истечении двух лет со дня вступления

в силу данного Федерального закона (т.е. 9 сентября 2003 года). Следовательно, индивидуальный
аудитор, осуществляющий аудиторскую деятельность в качестве индивидуального предпринимателя,
учредив такое общество самостоятельно, становится единственным его участником и в настоящее
время может проводить обязательный аудит на равных основаниях с другими аудиторскими

организациями.

Требование о проведении обязательного аудита аудиторской организацией, имеющей в штате
не менее пяти аудиторов, по смыслу пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской

деятельности" во взаимосвязи с его статьями 7, 9, 13-21, обусловлено необходимостью обеспечить
обязательную аудиторскую проверку надлежащего объема и качества, должно гарантироваться
соответствующими федеральными стандартами аудиторской деятельности, обязанностью

аудиторской организации страховать риск ответственности за нарушение договора, а также
осуществлением возложенной на Правительство Российской Федерации и определяемый им
уполномоченный орган исполнительной власти функции государственного регулирования
аудиторской деятельности, в том числе посредством контроля (система проверки качества работы

аудиторских организаций внешними проверяющими, лицензирование аудиторских организаций,
аттестация на право осуществления аудиторской деятельности, аккредитация профессиональных
аудиторских объединений и т.п.).


Гарантией независимости и качества обязательного аудита служит также проведение открытых
конкурсов на заключение договоров оказания аудиторских услуг. Согласно статье 7 Федерального
закона "Об аудиторской деятельности" организации, в уставных (складочных) капиталах которых доля

государственной собственности или собственности субъекта Российской Федерации составляет не
менее 25 процентов, должны заключать соответствующие договоры с аудиторскими организациями
по итогам проведения открытого конкурса (пункт 2). По смыслу данного положения во взаимосвязи со
статьей 12 названного Федерального закона, обязанности проводить такие конкурсы, если это
5

специально не оговорено законом, не существует, однако аудируемое лицо в любом случае не может

быть лишено права на заключение договора оказания аудиторских услуг по итогам проведения
открытого конкурса, что отвечает публичному предназначению обязательного аудита и
необходимости гарантировать его независимость и качество.


6. Таким образом, положение пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской
деятельности", согласно которому обязательный аудит проводится аудиторскими организациями, по
его смыслу в системе норм данного Федерального закона, не препятствует аудитору - физическому
лицу осуществлять обязательный аудит в качестве работника аудиторской организации либо быть ее

учредителем или соучредителем. Данное положение, как направленное на защиту конституционно
значимых ценностей и достижение баланса частных и публичных интересов, не затрагивает самое
существо конституционных гарантий защиты собственности и имущества, свободы

предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и свободы
договоров участников гражданского оборота (статьи 8, 34 и 35 во взаимосвязи со статьями 17, 19 и 55
Конституции Российской Федерации) и применительно к специфике обязательного аудита не может
рассматриваться как чрезмерное ограничение названных конституционных прав и свобод, а потому

не противоречит Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75,
79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:


1. Признать положение пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности",
согласно которому обязательный аудит проводится аудиторскими организациями, не
противоречащим Конституции Российской Федерации.


2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу
немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими
органами и должностными лицами.


3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в
"Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно

быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".



Председательствующий -
судья Конституционного Суда
Российской Федерации
Л.М.Жаркова


Судьи Конституционного Суда
Российской Федерации
М.В.Баглай

Ю.М.Данилов
Г.А.Жилин
В.Д.Зорькин

С.М.Казанцев
М.И.Клеандров
Н.В.Селезнев
О.С.Хохрякова



№ 4-П