Решение Московского областного суда

МОСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 26 августа 2021 года Дело N 3а-898/2021

Московская область

Московский областной суд в составе:

председательствующего судьи Палагиной А.А.,

при ведении протокола секретарем Румянцевым М.С.,

с участием прокурора Ищенко Е.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-898/2021 по административному исковому заявлению Сапрыгиной И.С., Александровой А.И., Постовит Е.В., Кудрявцевой Т.Н., Анурова В.И., Буяковой Е.А., Емельяненко Т.А., Аксючиц С.В., Баршева Л.В., Шакуна Ю.А., Сафроновой С.Е., Платоновой О.Е., Ульяновой Н.К., Полунадеждина А.С., Александровой С.В., Сапрыгина С.П., Сапрыгиной В.А., Петровой О.Ю., Газизуллина А.А., Зыкиной М.Е., Козловой Т.А., Лебедь И.А. к Главному управлению культурного наследия Московской области о признании недействующим распоряжения Главного управления культурного наследия Московской области от 14.01.2021 N 34РВ-1 "Об осуществлении государственного учета выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Московской области",

установил:

распоряжением Главного управления культурного наследия Московской области от 14.01.2021 N 34РВ-1 "Об осуществлении государственного учета выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Московской области" отказано во включении выявленного объекта культурного наследия "Парк бывшей усадьбы Николевых-Юсуповых "Опалиха-Алексеевское", вторая половина XVIII - начало ХХ веков", расположенного по адресу: <данные изъяты> (современный адрес: <данные изъяты> <данные изъяты>), в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; указанный объект исключен из перечня выявленных объектов культурного наследия Московской области.

Административные истцы Сапрыгина И.С., Александрова А.И., Постовит Е.В., Кудрявцева Т.Н., Ануров В.И., Буякова Е.А., Емельяненко Т.А., Аксючиц С.В., Баршев Л.В., Шакун Ю.А., Сафронова С.Е., Платонова О.Е., Ульянова Н.К., Полунадеждин А.С., Александрова С.В., Сапрыгин С.П., Сапрыгина В.А., Петрова О.Ю., Газизуллин А.А., Зыкина М.Е., Козлова Т.А., Лебедь И.А. обратились в Московский областной суд с административным исковым заявлением к Главному управлению культурного наследия Московской области (далее - ГУКН МО), в котором просят суд признать недействующим распоряжение Главного управления культурного наследия Московской области от 14.01.2021 N 34РВ-1 "Об осуществлении государственного учета выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Московской области".

Требования мотивированы тем, что объект культурного наследия "Парк бывшей усадьбы Николевых-Юсуповых "Опалиха-Алексеевское", вторая половина XVIII - начало ХХ веков" включен в перечень выявленных объектов культурного наследия Московской области распоряжением ГУКН от 18.01.2017 N 45РВ-22. Оспариваемым распоряжением от 14.01.2021 N 34РВ-1 указанный объект из перечня объектов культурного наследия исключен, в связи с отказом во включе6нии указанного объекта в единый госреестр объектов культурного наследия (ЕГРКН). Полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы, поскольку им регулируются правоотношения, возникающие в сфере сохранения историко-культурных ценностей, а право на доступ к ним и право требовать их сохранения принадлежит административным истцам как жителям Красногорского городского округа. Исключение данного объекта из Перечня выявленных объектов культурного наследия создает угрозу утраты объекта, являющегося, по мнению административных истцов, культурной ценностью.

В обоснование заявленных требований административные истцы ссылаются на нарушение процедуры принятия оспариваемого акта, предусмотренной п. 4 ст. 18 Федерального закона N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия". Так, 01.12.2020 на сайте ГУКН МО опубликован в рамках процедуры общественных обсуждений Акт государственной историко-культурной экспертизы выявленного объекта культурного наследия "Парк бывшей усадьбы Николевых-Юсуповых "Опалиха-Алексеевское", вторая половина XVIII - начало ХХ веков", по адресу: <данные изъяты>, подготовленный экспертом В.Н. Шеренковой. Срок проведения общественных обсуждений 15 рабочих дней (со 2 по 22 декабря 2020). Согласно указанному заключению эксперта предлагается включить парк усадьбы Опалиха-Алексеевское в ЕГРКН в качестве объекта культурного наследия федерального значения. Между тем, при наличии указанного положительного экспертного заключения административный ответчик провел общественные обсуждения акта государственной историко-культурной экспертизы, исключив объект из Перечня выявленных объектов культурного наследия, и только через 4 дня после этого направил заключение экспертизы в Министерство культуры Российской Федерации, нарушив положения п. 4 ст. 18 Федерального закона N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия". Изложенное, по мнению административных истцов, свидетельствует о том, что, издавая распоряжение об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в реестр, ГУКН МО вышло за пределы своих полномочий, поскольку принятие данного решения в силу вышеприведенной нормы закона относится к исключительной компетенции Министерства культуры Российской Федерации.

Кроме того, обращаясь в суд с настоящим административным иском, административные истцы выражают несогласие с экспертным заключением, выполненным экспертом Н.Б. Коляденко, положенным в основу оспариваемого распоряжения, в том числе ввиду нарушения принципа научной обоснованности, объективности и презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности, использование при подготовке экспертизы искаженной информации.

Согласно позиции административных истцов, административным ответчиком нарушен порядок проведения антикоррупционной экспертизы акта, имеющего нормативные свойства. После получения заключения историко-культурной экспертизы, выполненной экспертом Н.Б.Коляденко, ГУКН МО опубликовал на сайте проект распоряжения об отказе во включении парка усадьбы Опалиха-Алексеевское в реестр для проведения процедуры антикоррупционной экспертизы, срок проведения которой - с 01.12.2020 по 10.12.2020. В то же время, 01.12.2020 ГУК МО опубликовало для проведения общественных обсуждений, акт историко-культурной экспертизы с положительным заключением, подготовленным экспертом В.Н.Шеренковой, поступивший позднее акта эксперта Н.Б.Коляденко, но в рамках установленной процедуры в момент действия статуса выявленного объекта культурного наследия. При этом, срок общественных обсуждений по заключению экспертизы Шеренковой истекал 22.12.2020. Таким образом, полагают, что на момент окончания антикоррупционной экспертизы по проекту распоряжения, опубликованному 01.12.2020, общественное обсуждение по заключению эксперта Шеренковой еще не было окончено, что указывает на нарушение административным ответчиком процедуры принятия оспариваемого распоряжения, порядка проведения антикоррупционной экспертизы.

В судебном заседании административный истец Сапрыгина И.С., действующая одновременно в интересах административных истцов при подаче коллективного административного иска в порядке статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также административный истец Александрова А.И. и ее представитель по доверенности Богачева Е.К. заявленные административные исковые требования, с учетом последующего дополнения, поддержали в полном объеме, по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении и дополнении к нему.

Представитель административного ответчика Главного управления культурного наследия Московской области на основании доверенности Илюшина В.А. в судебном заседании просила отказать административным истцам в удовлетворении заявленных ими требований ввиду их незаконности и необоснованности по основаниям, приведенным в письменных возражениях на административный иск. В обоснование своей правовой позиции указала на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий и с соблюдением требований законодательства к форме, процедуре принятия и введения его в действие, в строгом соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В судебном заседании представители заинтересованного лица ООО "ОПАЛИХА-СИТИ" на основании доверенностей Дымкевич М.А. и Кудашев Д.В. также просили в удовлетворении административного иска отказать, указав, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам.

Иные участники процесса, будучи надлежащим образом уведомленными о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, их представителей, исследовав представленные доказательства, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверив порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, заслушав заключение прокурора Ищенко Е.И., полагавшей административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.

Исходя из положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются: соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности, требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, распоряжением Главного управления культурного наследия Московской области от 14.01.2021 N 34РВ-1 "Об осуществлении государственного учета выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Московской области" отказано во включении выявленного объекта культурного наследия "Парк бывшей усадьбы Николевых-Юсуповых "Опалиха-Алексеевское", вторая половина XVIII - начало ХХ веков", расположенного по адресу: <данные изъяты>, <данные изъяты> (современный адрес: <данные изъяты> <данные изъяты>), в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; указанный объект исключен из перечня выявленных объектов культурного наследия Московской области.

Регулирование вопросов охраны памятников истории и культуры отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия.

Структура исполнительных органов государственной власти Московской области приведена в соответствии с положением статьи 10 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", являющегося специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры.

В силу подпункта 12 статьи 9.2 данного Федерального закона, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится принятие решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанный реестр.

В целях осуществления полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия на основании постановления Губернатора Московской области от 23.03.2016 N 92-ПГ "Об образовании Главного управления культурного наследия Московской области" и постановления Правительства Московской области от 11.04.2016 N 287/11 "О формировании Главного управления культурного наследия Московской области" образовано Главное управление культурного наследия Московской области.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Главном управлении культурного наследия Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 11.04.2016 N 287/11, Главное управление культурного наследия Московской области является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Московской области в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и реализующим государственную политику в указанной сфере.

Исходя из положений пункта 3 указанного Положения, Главное управление культурного наследия Московской области является правопреемником Министерства культуры Московской области в части исполнения переданных полномочий в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в том числе по обязательствам, возникшим в результате судебных решений.

Согласно пунктов 11, 13 данного Положения, к полномочиям Главного управления культурного наследия Московской области отнесено принятие решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия или об отказе во включении указанного объекта в данный перечень.

В соответствии с п. 15 ст. 16.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) региональный орган охраны объектов культурного наследия исключает выявленный объект культурного наследия из перечня выявленных объектов культурного наследия на основании решения о включении такого объекта в реестр или об отказе во включении такого объекта в реестр, принятого в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

В силу требований ст. 30 Федерального закона N 73-ФЗ, выявленные объекты культурного наследия в целях обоснования целесообразности включения данных объектов в реестр являются объектами историко-культурной экспертизы.

Порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 N 569 "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе" (далее - Положение об экспертизе).

Принятие решения о согласии с выводами, изложенными в заключении экспертизы, или несогласии с выводами, изложенными в заключении экспертизы, осуществляется органом охраны объектов культурного наследия (пункт 30 Положения об экспертизе).

Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемое решение принято в пределах компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Главного управления культурного наследия Московской области.

Пунктом 1 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ предусмотрено, что после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия региональный орган охраны объектов культурного наследия обеспечивает проведение государственной историко-культурной экспертизы.

Согласно пункту 3 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ, региональный орган охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы, в котором определяется историко-культурная ценность выявленного объекта культурного наследия и предлагается отнести такой объект к объектам культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения, в срок не позднее тридцати рабочих дней со дня получения указанного заключения принимает решение о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального или по согласованию с органами местного самоуправления - местного (муниципального) значения либо об отказе во включении такого объекта в Реестр.

Исходя из положений пункта 11 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ, региональный орган охраны объектов культурного наследия вправе принять решение об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в Реестр по следующим основаниям: отрицательное заключение государственной историко-культурной экспертизы; недостоверность сведений об объекте (в том числе сведений о времени возникновения или дате создания объекта, датах основных изменений (перестроек) данного объекта и (или) датах, связанных с ним исторических событий, о местонахождении объекта); наличие сведений об объекте в Реестре.

Согласно статьи 29 Федерального закона N 73-ФЗ, историко-культурная экспертиза проводится на основе принципов научной обоснованности, объективности и законности; презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности; соблюдения требований безопасности в отношении объекта культурного наследия; достоверности и полноты информации, предоставляемой заинтересованным лицом на историко-культурную экспертизу; независимости экспертов; гласности.

Федеральные нормативные правовые акты обязывают эксперта обеспечить объективность, всесторонность и полноту проводимых исследований, достоверность и обоснованность своих выводов, самостоятельно оценивать результаты исследований, полученные им лично и другими экспертами (статья 29 Федерального закона N 73-ФЗ, пункт 17 Положения об экспертизе), то есть осуществить визуальный осмотр (натурное обследование) и фотофиксацию объекта лично, собрать документы и материалы (историко-архивные, библиографические и иные исследования) об историко-культурной ценности объекта, изучить их и проанализировать с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры.

В силу пунктов 29, 30 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 N 569, орган охраны объектов культурного наследия в течение 45 рабочих дней со дня получения заключения государственной историко-культурной экспертизы рассматривает его и прилагаемые к нему документы и материалы.

Орган охраны объектов культурного наследия в течение 5 рабочих дней со дня получения заключения государственной историко-культурной экспертизы обязан его разместить на своем официальном сайте для общественного обсуждения. Орган охраны объектов культурного наследия рассматривает предложения, поступившие в течение 15 рабочих дней со дня размещения заключения государственной историко-культурной экспертизы на официальном сайте органа в электронной или письменной форме. Датой поступления предложений считается дата регистрации обращения в органе охраны объектов культурного наследия. Орган охраны объектов культурного наследия, разместивший заключение государственной историко-культурной экспертизы, в течение 10 рабочих дней со дня окончания общественного обсуждения на официальном сайте размещает сводку предложений, поступивших во время общественного обсуждения заключения государственной историко-культурной экспертизы, с указанием позиции органа охраны объектов культурного наследия.

По результатам рассмотрения заключения государственной историко-культурной экспертизы, прилагаемых к нему документов и материалов, а также предложений, поступивших во время общественного обсуждения, орган охраны объектов культурного наследия принимает решение о согласии с выводами, изложенными в заключении государственной историко-культурной экспертизы, или несогласии с выводами, изложенными в заключении экспертизы.

Установлено, что объект культурного наследия "Парк бывшей усадьбы Николевых-Юсуповых "Опалиха-Алексеевское", вторая половина XVIII - начало ХХ веков" включен в перечень выявленных объектов культурного наследия Московской области распоряжением Главного управления культурного наследия Московской области от 18.01.2017 N 45РВ-22.

В целях реализации положений статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ Главным управлением культурного наследия Московской области заключен государственный контракт на оказание государственных нужд по организации историко-культурной экспертизы выявленного объекта культурного наследия с ООО "Научно-Реставрационное объединение".

Во исполнение указанного государственного контракта 30.09.2020 в ГУКН представлено заключение государственной историко-культурной экспертизы, подготовленное экспертом Коляденко Н.Б., в котором содержится информация о нецелесообразности включения выявленного объекта в реестр, ввиду отсутствия подлинных сохранившихся элементов парка XVIII века и, соответственно, предмета охраны указанного парка (особенностей объекта, подлежащих сохранению) как объекта садово-паркового искусства.

Установлено, что указанное заключение экспертизы было размещено на официальном сайте ГУКН 06.10.2020 для проведения общественных обсуждений. В свою очередь, 10.11.2020 была размещена сводка предложений, поступивших во время общественных обсуждений данного акта экспертизы.

Из материалов административного дела следует, что 21.10.2020 в ГУКН поступило заключение историко-культурной экспертизы о целесообразности включения объекта в реестр, подготовленное экспертом Ждановой У.А. Данное заключение экспертизы также было размещено на официальном сайте ГУКН 26.10.2020 для проведения общественных обсуждений, а 26.11.2020 была размещена сводка предложений, поступивших во время общественного обсуждения данного акта экспертизы.

По результатам рассмотрения указанных заключений государственной историко-культурной экспертизы, выполненных Н.Б. Коляденко и У.А.Ждановой, ГУКН 25.11.2020 на заседании рабочей группы согласилось с выводами заключения экспертизы, подготовленного Н.Б.Коляденко, о нецелесообразности включения выявленного объекта культурного наследия "Парк бывшей усадьбы Николевых-Юсуповых "Опалиха-Алексеевское", вторая половина XVIII - начало ХХ веков" в Реестр, на основании проведенных натурных и архивных исследований, которые подтверждали отсутствие подлинных сохранившихся элементов парка XVIII века и, соответственно, предмета охраны указанного парка (особенностей объекта, подлежащих сохранению) как объекта садово-паркового искусства.

Как установлено в ходе судебного разбирательства, основанием для отклонения заключения эксперта Ждановой У.А. послужило представление, предусмотренных пунктом 16 Положения об экспертизе документов, содержащих недостоверные сведения, отсутствие натурных (фотографических) изображений объекта на момент заключения договора на проведение экспертизы, на основании которых в акте определен предмет охраны и сделан вывод об историко-культурной ценности объекта.

Кроме того, 30.11.2020 в ГУКН поступил акт государственной историко-культурной экспертизы выявленного объекта культурного наследия "Парк бывшей усадьбы Николевых-Юсуповых "Опалиха-Алексеевское", вторая половина XVIII - начало ХХ веков", выполненный экспертом Шеренковой В.Н.

Между тем, указанный Акт экспертизы Шеренковой В.Н. не принят в связи с отсутствием документа, подтверждающего аттестацию эксперта, а также ввиду отсутствия фотографических изображений объекта, его современного состояния.