Решение Московского областного суда

МОСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 29 июля 2021 года Дело N 3а-862/2021

Московской области

Московский областной суд в составе:

председательствующего судьи Невейкиной Н.Е.,

с участием прокурора Московской областной прокуратуры Быхановой Е.В.,

при секретаре Овсянниковой А.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-862/2021 по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Быковка" к Московской областной Думе о признании недействующим п. 5.1 статьи 7 Закона Московской области от 02.12.2006 года N 212/2006-ОЗ "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Московской области",

УСТАНОВИЛ:

Административный истец ООО "Быковка" обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением к Московской областной Думе о признании недействующим п. 5.1 ст. 7 Закона Московской области от 02.12.2006 года N 212/2006-ОЗ "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Московской области" как противоречащим статье 7 Федерального закона от <данные изъяты> N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Обществу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, общей площадью 259 492 кв.м., категория земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства", расположенный по адресу: <данные изъяты>, сельский отдел Стрелковский, вблизи д. Быковка. Постановлением мирового судьи судебного участка N 190 района Фили-Давыдково г. Москвы от 16.12.2019 года, оставленным без изменения решением судьи Дорогомиловского районного суда г. Москвы от 15.01.2021 года, ООО "Быковка" привлечено к административной ответственности по ч. 26 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение предписания должностного лица Управления Россельхознадзора по г. Москве, Московской и Тульской областям от 24.05.2018 года N 08/18/77, которым на Общество, в соответствии с п. 5.1 ст. 7 Закона Московской области от 02.12.2006 года N 212/2006-ОЗ "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Московской области", возложена обязанность получить паспорт плодородия земельного участка.

По мнению административного истца, пункт 5.1 статьи 7 Закона Московской области от 02.12.2006 года N 212/2006-ОЗ "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Московской области", вменяющий собственникам земельных участков сельскохозяйственного назначения получение паспорта плодородия в качестве обязанности, противоречит статье 7 Федерального закона от 16.07.1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", которой предусмотрено право, а не обязанность получать от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации информацию о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и динамике изменения его состояния.

Указал, что ст. ст. 15, 16 Федерального закона N 101-ФЗ предусмотрено, что государственный учет показателей состояния плодородия почв, государственный мониторинг изменения таких показателей осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями, подведомственными федеральному органу исполнительной власти, при этом, согласно абз. 3 ст. 7 Федерального закона N 101-ФЗ собственники имеют право проводить почвенные, геоботанические и другие обследования земель сельскохозяйственного назначения наряду с проведением обязательных обследований, предусмотренных статьей 15 настоящего Федерального закона. Тем самым, дополнительное проведение обследования земель является правом, а не обязанностью собственника земельного участка. При этом, обязательным условием выдачи собственнику земельного участка паспорта плодородия является проведение им за свой счет почвенных, агрохимических, фитосанитарных и эколого-токсикологических обследований земельного участка, что противоречит ст. 3.1 Федерального закона N 101-ФЗ, поскольку возлагает на собственника земельных участков обязанности по проведению за свой счет обследований, которые должны проводиться в рамках государственного мониторинга земель.

Административный истец полагает, что указанные доводы являются основанием для признания пункта 5.1 статьи 7 Закона Московской области от 02.12.2006 года N 212/2006-ОЗ "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Московской области" недействующим.

Представитель административного истца Андрианов Н.А. в судебном заседании поддержал административные исковые требования, по доводам, изложенным в иске.

Представитель административного ответчика Московской областной Думы Попов Е.Е. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска, ссылаясь на то, что Закон Московской области от 02.12.2006 года N 212/2006-ОЗ "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Московской области" в соответствии с законодательством РФ регулирует отношения по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков хозяйственной деятельности на территории Московской области, а также устанавливает полномочия исполнительных органов государственной власти Московской области. В соответствии со ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков обязаны, в том числе не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы. Деградация почв представляет собой совокупность процессов, приводящих к изменению функции почвы как элемента природной среды, количественному и качественному ухудшению ее свойств и режимов, снижению природно-хозяйственной значимости земель. То есть Земельным кодексом РФ предусмотрена обязанность собственников не допускать изменение функций почвы как элемента природной среды, количественного и качественного ухудшения ее свойств и режимов, снижения природно-хозяйственной значимости земель. Согласно п. 1 ст. 8 Закона Московской области от 02.12.2006 года N 212/2006-ОЗ "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Московской области" паспорт плодородия земельного участка является документом, характеризующим уровень почвенного плодородия и его изменения в процессе хозяйственного использования земельного участка. П. 5.1 ст. 7 Закона N 212/2006-ОЗ предусмотрена обязанность собственника получить паспорт плодородия земельного участка. Статьей 8 Федерального закона от 16.07.1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" предусмотрена обязанность собственника выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, при этом, абзац 4 статьи 7 Федерального закона N 101-ФЗ предусматривает право собственника земельных участков на получении в установленном порядке информации от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и динамике изменения его состояния. Таким образом, получение паспорта плодородия является обязанностью собственника земельного участка в целях предотвращения деградации почв, что предусмотрено земельным кодексом РФ. Ссылка административного истца на ст. ст. 15, 16 Федерального закона N 101-ФЗ несостоятельна, поскольку проведение мониторинга качественного состояния земель федеральными государственными бюджетными учреждениями, подведомственными федеральному органу исполнительной власти не освобождает собственника от обязанности по недопущению деградации почв. Согласно п. 2 ст. 8 Закона Московской области от 02.12.2006 года N 212/2006-ОЗ паспорт плодородия земельного участка оформляется на основе результатов проведения специализированной организацией почвенных, агрохимических, фитосанитарных и эколого-токсикологических обследований и передается собственникам земельных участков, при этом, паспорт плодородия передается безвозмездно по форме, утвержденной распоряжением Минсельхозпрода Московской области от 25.12.2017 года N 18РВ-164 "Об утверждении типовой формы Паспорта плодородия земельного участка в новой редакции". Указал, что в соответствии со ст. 19 Закона Московской области N 120/2021-ОЗ "О развитии сельского хозяйства в Московской области", вступившего в силу 07.07.2021 года, Закон N 212/2006-ОЗ и акты о внесении изменений в него признаны утратившими силу. В обоснование своих доводов административным ответчиком представлены возражения на административный иск.

Представитель заинтересованного лица Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области Рафалюк Г.Н. в судебном заседании возражала против удовлетворения административного иска, дала аналогичные пояснения пояснениям представителя Московской областной Думы. Дополнительно пояснила, что, согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 16.07.1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения проводится в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц информацией о состоянии плодородия указанных земель, что не противоречит ст. 7 ФЗ N 101-ФЗ, которой предусмотрено право на получение от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации информации о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и динамике изменения его состояния, в связи с чем административный истец имеет право в установленном порядке требовать предоставление информации от бюджетных учреждений безвозмездно. Указала, что на период действия Закона N 212/2006-03, Постановлением Правительства Московской области от 01.06.2009 N 413/22 "О Порядке проведения контроля за состоянием плодородия земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области", был предусмотрен порядок выдачи паспорта плодородия. Согласно п. 6 Порядка, показатели почвенного, агрохимического и эколого-токсикологического исследования почв земельных участков и рекомендации по восстановлению и повышению их плодородия, представленные специализированной организацией, включаются Министерством в Паспорт плодородия земельного участка, который выдается собственникам, землевладельцам, землепользователям и (или) арендаторам. Согласно п. 4 Порядка, обследование осуществляется специализированной организацией. Таким образом, Министерство выдает информацию собственникам о состоянии плодородия почв на основании данных, предоставленных специализированной организацией, что не противоречит ст. 15 Федерального закона N 101-ФЗ, а также приказу Минсельхоза России от 04.05.2010 N 150. Отметила, что статья 3.1. Федерального закона N 101-ФЗ, согласно которой осуществление мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения является расходным полномочием субъектов Российской Федерации, не конкретизирует статьи расходов субъекта Российской Федерации. В обоснование своих доводов административным ответчиком представлены возражения на административный иск, дополнения к возражениям.

Представитель заинтересованного лица Губернатора Московской области Перьминова А.М. в судебном заседании возражала против удовлетворения административного иска, просила в удовлетворении иска отказать. Указала, что оспариваемый Закон N 212/2006-03 принят с соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия на его принятие, форму и вид, в которых уполномоченный орган вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие и вступления их в силу, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Статьей 8 Федерального закона N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" на собственников земельных участков, возложены обязанности по обеспечению плодородия земель, в том числе собственник обязан выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Установленный Федеральным законом N 101-ФЗ перечень обязанностей собственников земельных участков не является исчерпывающим и может быть дополнен законом субъекта Российской Федерации. Согласно пункту 5.1 статьи 7 Закона N 212/2006-03 собственники, землевладельцы, землепользователи и арендаторы земельных участков обязаны получить паспорт плодородия земельного участка (ППЗУ). Согласно пункту 1 статьи 8 Закона N 212/2006-03 ППЗУ является документом, характеризующим уровень почвенного плодородия и его изменения в процессе хозяйственного использования земельного участка. При этом Закон N 212/2006-03 не содержит норм, налагающих финансовые обязательства на собственников земельных участков, поскольку получение ППЗУ осуществляется на безвозмездной основе. Таким образом, положения Закона N 212/2006-03 "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Московской области" не противоречат статье 7 Федерального закона N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", предусматривающей право собственников земельных участков получать в установленном порядке информацию от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и динамике изменения его состояния, поскольку пункт 1 статьи 6 Закона N 212/2006-03 также предусматривает их право получать информацию от уполномоченного органа о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и динамике изменения его состояния. Федеральный закон N 101-ФЗ, помимо прав собственников земельных участков, содержит перечень обязанностей, включая необходимость собственниками земельных участков выполнять обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В обоснование своих доводов представителем Губернатора Московской области представлены возражения на административный иск.

Суд, выслушав участвующих в деле лиц, исследовав и оценив собранные по делу доказательства в их совокупности и взаимосвязи, заключение прокурора Быхановой Е.В. полагавшей, что отсутствуют основания для признания нормативного правового акта противоречащим требованиям федерального законодательства, приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пунктам 7, 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет, в том числе соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверив в соответствии с частями 7, 8 статьи 213 КАС РФ соблюдение Московской областной Думой компетенции и полномочий при принятии оспариваемого нормативного правового акта, суд установил следующее.

Пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК Российской Федерации) земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения) (пункт 1 статьи 3 ЗК Российской Федерации).

Согласно статье 1 Закона Московской области от 23.07.2018 N 135/2018-03 "О Московской областной Думе" (далее - Закон N 135/2018-03) Московская областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Московской области.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона Московской области от 01.06.1994 N 3/94-03 "О Московской областной Думе" (далее - Закон N 3/94-03), действующим на момент принятия Закона N 212/2006-03 и Закона N 49/2015-03, Московская областная Дума являлась постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Московской области.

Решение о принятии закона оформляется постановлением Московской областной Думы (пункт 2 статьи 14 Закона N 135/2018-03, пункт 2 статьи 8 Закона N 3/94-03).

Согласно ст. 5 Федерального закона от 16.07.1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения относятся разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, контроль за их соблюдением.

В силу пункта 2 статьи 7 Закона Московской области от 23.04.2003 N 41/2003-03 "О Губернаторе Московской области" Губернатор Московской области обнародует законы Московской области, удостоверяя их обнародование путем подписания, либо отклоняет законы, принятые Московской областной Думой.

Ввиду положений Закона Московской области от 20.11.1996 N 52/96-03 "О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области" закон подлежит официальному опубликованию в газете "Ежедневные новости. Подмосковье", вступает в силу на следующий день после его официального опубликования, если самим законом не установлен иной порядок вступления в силу.

Закон Московской области от 02.12.2006 года N 212/2006-ОЗ (ред. от 08.05.2019) "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Московской области" принят постановлением Московской областной Думы от 22.11.2006 N 4/198-П.

Первоначальный текст Закона N 212/2006-03 опубликован в издании "Ежедневные Новости. Подмосковье" за N 232 от 13.12.2006 года, вступил в силу на следующий день после его официального опубликования (статья 10 Закона N 212/2006-03), утратил силу в связи с принятием Закона Московской области от 29.06.2021 года N 120/2021-03 "О развитии сельского хозяйства в Московской области" (далее - Закон N 120/2021-03).

Пункт 5.1 статьи 7 Закона N 212/2006-03 введен Законом Московской области от 09.04.2015 года N 49/2015-03 "О внесении изменений в Закон Московской области "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Московской области" (далее - Закон N 49/2015-03), принятым постановлением Московской областной Думы от 26.03.2015 года N 14/121-П.

Закон N 49/2015-03 опубликован на официальном Интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru от 13.04.2015 года, в издании "Ежедневные Новости. Подмосковье" за N 67 от 16.04.2015 года, вступил в силу на следующий день после его официального опубликования (статья 2 Закона N 49/2015-03), утратил силу в связи с принятием Закона N 120/2021-03.

Закон N 120/2021-03, принятый постановлением Московской областной Думы от 17.06.2021 года N 11/150-П, опубликован на официальном Интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru от 07.07.2021 года, вступил в силу на следующий день после его официального опубликования (статья 19 Закона N 120/2021-03).

Таким образом, оспариваемый Закон Московской области принят уполномоченным органом государственной власти Московской области, в пределах имеющихся у него полномочий и компетенции, с соблюдением процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, а также требований законодательства, предъявляемых к форме нормативного правового акта, а также порядку введения его в действие.

Оспариваемая норма соответствует требованиям федерального законодательства ввиду следующего.

Согласно статье 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения) (пункт 1 статьи 3 ЗК Российской Федерации).

Мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 16.07.1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ), Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (пункт 3 статьи 13 ЗК РФ).

Закон Московской области от 02.12.2006 года N 212/2006-ОЗ "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Московской области" в соответствии с законодательством РФ регулирует отношения по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков хозяйственной деятельности на территории Московской области, а также устанавливает полномочия исполнительных органов государственной власти Московской области.

Согласно статье 12 Земельного кодекса Российской Федерации целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

В соответствии с пунктом 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;