Решение Брянского областного суда

БРЯНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 19 марта 2021 года Дело N 3а-838/2021

Брянский областной суд в составе:

председательствующего судьи Бурлиной Е.М.

при секретаре Мирошниковой Д.С.

с участием

прокурора Дзех К.,

представителей административного истца общества с ограниченной ответственность "Бежицкие маршрутные такси" Ивашина Ю.Н., Туляковой С.В., представителей административных ответчиков Брянской областной Думы Корытко Е.В., Губернатора Брянской области Капарчук О.Н., представителя заинтересованного лица Департамента промышленности, транспорта и связи Ефимовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственность "Бежицкие маршрутные такси" об оспаривании отдельных положений Закона Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" (в редакции Закона Брянской области от 30 ноября 2020 года N 94-З),

УСТАНОВИЛ:

Брянской областной Думой 24 июня 2010 года принят и 3 июля 2010 года Губернатором Брянской области подписан Закон Брянской области N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" (далее по тексту - Закон Брянской области N 54-З). Данный закон официально опубликован 10 июля 2010 года в издании информационно-аналитический бюллетень "Официальная Брянщина" N 7 (92)/2010.

26 ноября 2020 года Брянской областной Думой принят и 30 ноября 2020 года Губернатором Брянской области подписан Закон Брянской области N 94-З "О внесении изменений в Закон Брянской области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области". Закон опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://publication.pravo.gov.ru. 30 ноября 2020 года.

Указанным законом статья 15 "Обстоятельства для обращения в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок", предусматривающая обстоятельства, при которых уполномоченный орган, выдавший свидетельство об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, уполномоченный орган местного самоуправления, выдавший свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, имеет право обратиться в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок дополнена подпунктом 6 следующего содержания:

"нарушение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, участником договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, требований, установленных статьей 34.1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ".

ООО "Бежицкие маршрутные такси" обратилось в Брянский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими с момента принятия положения пункта 6 статьи 15 Закона Брянской области N 54-З (в редакции Закона Брянской области N 94-З от 30 ноября 2020 года), по мотиву его противоречия федеральному законодательству, выхода законодательного органа субъекта Российской Федерации за пределы регулирования по предмету совместного ведения с Российской Федерацией. Полагает, что оспариваемое положение статьи 15 Закона Брянской области N 54-З противоречит части 2 статьи 2 Федерального закона Российской Федерации от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 220-ФЗ); а также пункту 1 части 1 статьи 6 Федерального закона Российской Федерации от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее по тексту - Федеральный закон N 196-ФЗ), поскольку отношения по организации регулярных перевозок в части допуска к управлению транспортным средством, используемым для перевозок по маршруту регулярных перевозок, водителя, заключившего трудовой договор с перевозчиком, урегулированы федеральным законодательством, в частности пунктом 1 части 1 статьи 34.1 Федерального закона N 220-ФЗ, а также подпунктом "и" пункта 8 Положения о лицензировании деятельности по перевозке пассажиров и иных лиц автобусами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 года N 1616, в связи с чем не могут регулироваться нормативным актом субъекта Российской Федерации.

В судебном заседании представители административного истца ООО "Бежицкие маршрутные такси" Ивашин Ю.Н., Тулякова С.В. поддержали заявленные требования по основаниям, изложенным в исковом заявлении, пояснив, что при определении дополнительных обстоятельств, при наступлении которых уполномоченный орган власти может обратиться в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства, законодатель субъекта вышел за пределы правового регулирования, так как не вправе вводить ответственность за нарушение норм федерального законодательства. Ответственность за нарушение норм федерального законодательства, в частности подпункта "и" пункта 8 Положения о лицензировании деятельности по перевозке пассажиров и иных лиц автобусами, предусмотрена частями 3, 4 статьи 14.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. По мнению административного истца,

в рассматриваемом случае со стороны законодательного органа субъекта Российской Федерации имеет место выход за пределы дозволенного правового регулирования, нарушение единства экономического пространства и посягательство на полномочия Российской Федерации по определению единой политики в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Представитель административного ответчика Брянской областной Думы Корытко Е.В. административные исковые требования не признала, пояснив, что оспариваемый закон принят уполномоченным органом в пределах своей компетенции, в соответствии с нормами федерального законодательства и не нарушает права и законные интересы административного истца. Положения пункта 6 статьи 15 Закона Брянской области приняты по вопросу совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации частью 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ. Будучи направленными на безопасность при выполнении перевозок пассажиров и багажа, качественное транспортное обслуживание населения, доступность транспортных услуг для населения, гарантированность предоставления услуг транспортом общего пользования, и не регулируя гражданско - правовые, налоговые, финансовые отношения, оспариваемые положения не могут рассматриваться как снижающие уровень правовых гарантий, предоставленных федеральным законодательством субъектам гражданских, финансовых, налоговых правоотношений. Кроме того, оспариваемые положения Закона Брянской области не вводят административную ответственность, установленное регулирование не содержит установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях признаков административного нарушения и ответственности.

Представитель административного ответчика Губернатора Брянской области Капарчук О.Н. административный иск не признала, ссылаясь на то, что оспариваемая норма принята уполномоченным органом в пределах своей компетенции, соответствует действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, права административного истца не нарушает. Принимая оспариваемую норму Закона Брянской области, региональный законодатель исходил из недостаточности имеющихся мер по обеспечению безопасности перевозок пассажиров и багажа.

Представитель заинтересованного лица Департамента промышленности, транспорта и связи Брянской области Ефимова Т.А. полагала заявленные исковые требования не подлежащими удовлетворению, поскольку оспариваемой нормой Закона Брянской области урегулированы отношения по организации регулярных перевозок, которые не урегулированы федеральными нормативными правовыми актами, в частности положениями пунктов 1-4.1 части 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ, предусматривающих обстоятельства, при которых уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, вправе прекратить действие свидетельства.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Исходя из предписаний статей 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предмет судебного нормоконтроля, то есть его границы, определяет исключительно административный истец, обязанный указать в административном исковом заявлении конкретный оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельные положения, а также наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части.

Федеральный законодатель подчеркнув, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность исключительно оспариваемых положений нормативного правового акта, одновременно определил, что при проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет юридически значимые обстоятельства в полном объеме, в том числе и соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 7, пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Верховный Суд Российской Федерации в пункте 34 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" также акцентировал внимание на единообразие понимания нормативного положения части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации заключающегося в том, что оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.

Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В силу пункта "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральный транспорт и федеральные пути сообщения.

В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. Такие законы и подзаконные акты согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

По названным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 26.3).

В силу положений статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" настоящий Федеральный закон регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 2 Федеральный закон N 220-ФЗ законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, данного Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 настоящей статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон N 220-ФЗ, включая в систему правовых регуляторов в названной сфере общественных отношений законодательство субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 2), одновременно допускает регулирование законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации отношений по организации регулярных перевозок, не урегулированных законодательством Российской Федерации в области организации регулярных перевозок (часть 1 статьи 2).

Согласно подпункта "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 41 Устава Брянской области, принятого Брянской областной Думой 20 декабря 2012 года, законодательным (представительным) органом государственной власти Брянской области является Брянская областная Дума.

К основным полномочиям Брянской областной Думы относятся: осуществление законодательного регулирования по предметам ведения Брянской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Брянской области в пределах полномочий Брянской области; осуществление иных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Брянской области и законами Брянской области (подпункты "б, г" пункта 1 статьи 47 Устава Брянской области).

Брянская областная Дума принимает Устав Брянской области, поправки к нему, законы Брянской области, а также постановления по вопросам, отнесенным к компетенции Брянской областной Думы (пункт 1 статьи 49 Устава Брянской области).

Согласно статье 27 Закона Брянской области от 3 ноября 1997 года N 28-З "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области" принятый областной Думой закон в течение пяти дней с момента его принятия передается в официальном порядке председателем областной Думы Губернатору Брянской области для обнародования (часть 1). Губернатор Брянской области обязан обнародовать закон, удостоверив обнародование закона путем его подписания, либо отклонить закон в 10-дневный срок с момента его поступления в администрацию Губернатора и Правительства Брянской области и направить его на повторное рассмотрение в областную Думу (часть 2).

В соответствии с частью 1 статьи 28 и статьей 33 указанного Закона Брянской области "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области" законы области подлежат обязательному официальному опубликованию и вступают в силу на всей территории области после их официального опубликования, если иной порядок их вступления в силу не установлен федеральным законом.

В силу требований части 1 статьи 29 названного Закона Брянской области официальным опубликованием законов Брянской области и иных нормативных правовых актов области считается первая публикация их полных официальных текстов в информационном бюллетене "Официальная Брянщина", областной газете "Брянская учительская газета" или первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Материалами дела установлено, что Закон Брянской области от 03 июля 2010 года N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" принят Брянской областной Думой 24 июня 2010 года, опубликован в издании "Информационный бюллетень "Официальная Брянщина" N 7(92)/2010 10 июля 2010 года. Закон Брянской области от 30 ноября 2020 года N 94-З "О внесении изменений в Закон Брянской области "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 30 ноября 2020 года.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры принятия, опубликования и вступил в силу.

Соблюдение процедуры принятия и опубликования нормативного правового акта административным истцом не оспариваются.

Проверяя оспариваемое положение Закона Брянской области N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" (в редакции Закона Брянской области от 30 ноября 2020 года N 94-З) на предмет его соответствия федеральному законодательству, суд приходит к следующему.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а также организации контроля за осуществлением регулярных перевозок регулирует Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Согласно пункту 16 части 1 статьи 3 указанного Федерального закона регулярные перевозки могут быть организованы по регулируемым или по нерегулируемым тарифам.

ООО "Бежицкие маршрутные такси" осуществляют регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам.

Часть 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ устанавливает обстоятельства, при наступлении которых уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Согласно пунктам 1-4.1 части 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок при наступлении хотя бы одного из следующих обстоятельств: 1) неоднократное в течение одного года непредставление в сроки, которые предусмотрены частью 2 статьи 37 настоящего Федерального закона, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества ежеквартальных отчетов об осуществлении регулярных перевозок по маршруту регулярных перевозок; 2) неоднократное в течение одного года привлечение юридического лица, индивидуального предпринимателя, хотя бы одного из участников договора простого товарищества, которым выдано данное свидетельство, к административной ответственности за совершение при осуществлении предусмотренных этим свидетельством перевозок административных правонарушений, указанных в частях 4 и 5 статьи 11.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; 3) расторжение договора простого товарищества (в случае, если данное свидетельство выдано участникам договора простого товарищества); 4) непредставление в случаях и в сроки, которые предусмотрены частью 15 статьи 4 настоящего Федерального закона, юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества заявления об изменении маршрута регулярных перевозок; 4.1) наличие обоснованной жалобы на выполнение в течение одного месяца двух и более рейсов по межрегиональному маршруту регулярных перевозок с отправлением транспортных средств из остановочных пунктов ранее времени, предусмотренного установленным расписанием.

Данный перечень не является исчерпывающим.

В пункте 5 части 5 статьи 29 Федерального закона N 220-ФЗ закреплено, что иные обстоятельства, при которых уполномоченный орган может обратиться в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, могут быть предусмотрены соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации (в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок) или законом субъекта Российской Федерации (в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок и муниципальных маршрутов регулярных перевозок).

Таким образом, установление законом субъекта Российской Федерации дополнительных обстоятельств прямо допускается федеральным законом. При этом федеральное законодательство не ограничивает субъекты Российской Федерации в определении подобных обстоятельств.