Решение Калининградского областного суда

КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 26 марта 2021 года Дело N 3а-83/2021

Калининградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шубина Д.В.

при секретаре Лемех М.Ю.,

с участием прокурора Маркеловой Г.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Ершова С.Э. к окружному Совету депутатов МО "Зеленоградский городской округ", Главе МО "Зеленоградский городской округ" об оспаривании нормативных актов Генерального плана МО "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320, Правил зем­лепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 18 декабря 2012 года N 173,

УСТАНОВИЛ:

Ершов С.Э. обратился в суд с административным исковым заявлением, указав, что является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами N, N площадью по N кв.м. каждый, расположенных по адресу: <адрес> на основании договора аренды N от ДД.ММ.ГГГГ в редакции соглашения N от ДД.ММ.ГГГГ. Указанные земельные участки имеют вид разрешенного использования - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионатов). 24 сентября 2020 года Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области административному истцу были выданы градостроительные планы земельных участков N, N (далее - ГПЗУ). Из указанных ГПЗУ следует, что Генеральным планом МО "Зеленоградский городской округ" эти земельные участки отнесены к функциональной зоне "Зона коммерческого назначения", а Правилами землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" - к "ОДЗ 4 Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности"; земельные участки частично расположены в охранной зоне инженерных коммуникаций - на основании СП 42.13330.2016 Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений; земельные участки частично расположены в санитарно-защитной зоне на основании СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов"; земельные участки частично имеют ограничения прав, предусмотренные ст.ст. 56, 56.1 ЗК РФ; земельные участки полностью расположены в зоне карстующих пород на основании Генерального плана; земельные участки полностью расположены во второй зоне округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск - на основании постановления Правительства РФ от 22 февраля 2018 года N 188; земельные участки полностью расположены в зоне с особыми условиями использования территорий "лечебно-оздоровительная местность, курорт" - на основании Генерального плана; земельные участки полностью расположены в водоохранной зоне (по сведениям ЕГРН) - на основании Водного кодекса РФ; земельные участки полностью расположены в зоне с особыми условиями использования территорий "Внешняя граница полосы воздушных подходов аэропорта Калининград "Храброво" (радиус 15 км) - на основании приказа Министерства транспорта РФ от 25 августа 2015 года N 262. Зона карстующих пород не предусмотрена в качестве зоны с особыми условиями использования территории статьей 105 ЗК РФ, в связи с чем не представляется возможным определить режим использования находящихся в ее границах земельных участков, что само по себе нарушает права административного истца. Использование земельных участков N, N в рекреационных целях возможно, такое использование не противоречит режиму второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск, установленной постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2018 года N 188. Однако зона с особыми условиями использования территорий "лечебно-оздоровительная местность, курорт" действующим законодательством не предусмотрена, и ее отображение также создает правовую неопределенность относительно использования земельных участков. Вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, регулируются СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утв. Постановлением главного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 года N 74. Включение земельных участков в зоне с особыми условиями использования территории нарушает его права как арендатора, поскольку накладывает ограничения на возведение объектов капитального строительства. С учетом уточнений, просит признать недействующими Генеральный план МО "Зеленоградский городской округ", утвержденный решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320 в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N полностью к зоне карстующих пород; полностью к зоне "лечебно-оздоровительная местность, курорт"; Генеральный план МО "Зеленоградский городской округ", утвержденный решением окружного Совету депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320 и Правила зем­лепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденные решением окружного Совету депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 18 декабря 2012 года N 173, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к санитарно-защитной зоне.

В части административных исковых требований о признании недействующими Правил зем­лепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 18 декабря 2012 года N 173, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N двум территориальным зонам: "ОДЗ 4 Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности" и "Зона делового, общественного и коммерческого назначения" и этих же земельных участков частично к санитарно-защитной зоне производство по делу прекращено определением от 26 марта 2021 года.

Административный истец Ершов С.Э., будучи надлежаще извещен о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, об отложении дела слушанием ходатайства не заявил. Представитель административного истца Березина Е.Н. уточненные административные требования поддержала по изложенным в административном исковом заявлении основаниям и дополнительно пояснила, что зоны с особыми условиями использования территорий "лечебно-оздоровительная местность, курорт" и "зона карстующих пород" не предусмотрены ст. 105 ЗК РФ, следовательно, на соответствующей Карте, относящейся к материалам по обоснованию Генерального плана, отображены неправомерно. Не имелось оснований и для отображения зоны карстующихся пород на Карте границ территорий, подверженных риску возникновения ситуаций природного и техногенного характера. Доказательств установления санитарно-защитной зоны в границах земельных участков N, N не представлено.

Представитель административного ответчика окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" Васильева Н.А. против удовлетворения заявленных административных исковых требований возражала. Как следует из ее пояснений, данных в судебном заседании, и письменных возражений, в силу пп. 5, 7, 8 ч. 8 ст. 23, ст. 9 ГрК РФ сведения, содержащиеся в ФГИС ТП, должны учитываться органами местного самоуправления при разработке проекта Генерального плана городского округа. На картах, включаемых в состав материалов по обоснованию Генерального плана, отображаются, в том числе, территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Именно к таковым и относится "зона карстующихся пород". На день принятия администрацией муниципального образования "Зеленоградский городской округ" решения о подготовке проекта генерального плана МО "Зеленоградский городской округ" (постановление от 18.07.2016 г. N 1601) действовала Схема территориального планирования Калининградской области на период по 2030 год, утвержденная Постановлением Правительства Калининградской области от 23.12.2011 г. N 907 (далее - Схема). Прилагаемая к Схеме карта планируемого размещения объектов регионального значения в области предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий отображала территории Калининградской области, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного характера, в том числе территории, подверженные карстам (карстово- суффозионным процессам). Согласно ГОСТ Р 22.0.06-95, принятого и введенного в действие постановлением Госстандарта России от 20 июня 1995 года N 308, карст, как опасное природное явление или процесс, является источником природной чрезвычайной ситуации. Как следует из схемы территориального планирования, земли Зеленоградского городского округа частично отнесены к территории, подверженной риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного характера - карстам (карстово- суффозионным процессам). Таким образом, генеральным планом Зеленоградского городского округа территории городского округа, подверженные карстам (карстово-суффозионным процессам) в силу требований пункта 8 части 8 статьи 23 ГрК РФ лишь были отображены в картографических материалах по обоснованию генерального плана Зеленоградского городского округа. Как зона с особыми условиями использования территории территория карстующих пород генеральным планом не определялась и не устанавливалась. Федеральным законом от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" определено, что здание или сооружение на территории, на которой возможно проявление опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий, должно быть спроектировано и построено таким образом, чтобы в процессе эксплуатации здания или сооружения опасные природные процессы и явления и (или) техногенные воздействия не вызывали последствий, указанных в статье 7 настоящего Федерального закона, и (или) иных событий, создающих угрозу причинения вреда жизни или здоровью людей, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений. Таким образом, действующее законодательство допускает строительство зданий и сооружений на территориях, подверженных опасным природным процессам, при выполнении установленных законом требований к результатам инженерных изысканий и проектной документации в целях обеспечения безопасности зданий и сооружений. Установление зоны карстующих пород согласовано с Управлением ГО и ЧС по Калининградской области. Особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Федерального закона N 406-ФЗ от 28 декабря 2013 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу этого Федерального закона. Курорт Зеленоградск признан курортом федерального значения на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 29.03.1999 г. N 359.

Границы и режим округа санитарной охраны курорта Зеленоградск в Калининградской области были установлены Постановлением Совета Министров РСФСР от 3 февраля 1982 г. N 130. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2000 года N 634 было утверждено Положение о курорте федерального значения Зеленоградск. Таким образом, границы курорта федерального значения Зеленоградск были отображены на картах, включаемых в состав материалов по обоснованию генерального плана городского округа, и генеральным планом городского округа не устанавливались.

Представитель Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области Жданова И.Ю. против удовлетворения заявленных административных исковых требований возражала. Необходимость отображения в Генеральном плане информации о состоянии, ограничениях использовании территорий, в том числе об особо охраняемых территориях: лечебно-оздоровительных местностях и курортах, определена Требованиями к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального назначения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утв. приказом Минэкономразвития России от 9 января 2018 года N 10. Границы санитарно-защитной зоны железной дороги отображены в материалах по обоснованию Генерального плана СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утв. Постановлением главного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 года N 74.

Представитель заинтересованного лица Управления Роспотребнадзора по Калининградской области, будучи надлежаще извещен о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, об отложении дела слушанием не ходатайствовал. Согласно направленному Управлением ответу на запрос от 18 марта 2021 года в отношении линейных объектов устанавливаются санитарные разрывы, а не санитарные зоны. Порядок установления санитарных разрывов до настоящего времени нормативными актами не определен.

Представитель заинтересованного лица ОАО "РЖД", будучи надлежаще извещен о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, об отложении дела слушанием не ходатайствовал. Согласно письменному отзыву, Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утв. постановлением Госстроя России от 27.09.2003 N 170 предусмотрены минимальные расстояния жилой застройки от железнодорожных линий станционных путей, соблюдение которых в интересах, в первую очередь, застройщиков земельных участков в районе объектов железнодорожного транспорта. Земельные участки с кадастровыми номерами N, N расположены за границей полосы отвода земельного участка железной дороги, данных об установлении санитарно-защитной зоны (санитарного разрыва) от линии железнодорожного транспорта в районе этих участков не имеется. Железнодорожный путь направления Калининград-Зеленоградск-Светлогорск довоенной постройки, его реконструкция не производилась.

Заинтересованное лицо Администрация МО "Зеленоградский городской округ", будучи надлежаще извещено о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание представителя не направило.

Заслушав представителя административного истца, представителя административного ответчика окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ", заинтересованного лица Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, исследовав материалы дела, заключение прокурора о необходимости частично удовлетворить административный иск, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 ГрК РФ).

Муниципальное образование "Зеленоградский городской округ" образовано и наделено статусом городского округа в соответствии с Законом Калининградской области от 27.04.2015 N 420.

В соответствии с п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", ч. 3 ст. 8, ч. 1 ст. 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительных орган муниципального образования принимает муниципальные правовые акты.

Статьей 8.2 ГрК РФ установлена возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации".

С 1 января 2017 года в соответствии с п.п. 2, 3 п. 1 ст. 1 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, правил землепользования и застройки, внесению таких изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

В соответствии с п. 4 ст. 2 указанного закона документы территориального планирования, документы градостроительного зонирования муниципальных образований, документация по планировке территории муниципальных образований, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу данного закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Разработка проекта Генерального плана МО "Зеленоградский городской округ" начата в соответствии с постановлением администрации данного муниципального образования от 18 июля 2016 года N 1061, то есть до вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19, ввиду чего Генеральный план обоснованно принят его представительным органом указанного муниципального образования.

Решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 18 апреля 2018 года N 214 "О проведении публичных слушаний по проекту Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" назначено проведение публичных слушаний в каждом населенном пункте муниципального образования в соответствии с прилагаемым к решению графиком. Данное решение опубликовано в печатном органе городского округа "Волна" N 30 (9192) от 25 апреля 2018 года и размещено на официальном сайте органов местного самоуправления муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в сети Интернет.

По результатам состоявшихся во всех населенных пунктах Зеленоградского городского округа публичных слушаниях по проекту генерального плана и на основании заключения по итогам публичных слушаний от 24 июня 2019 года решением окружного Совета депутатов N 320 Генеральный план утвержден.

Согласно ч. 1 ст. 18 Устава МО "Зеленоградский городской округ", действовавшего по состоянию на 24 июня 2019 года, общая численность избранных депутатов представительного органа составляла 22 человека. Согласно ч. 4 ст. 25 Устава заседание окружного Совета депутатов считается правомочным, если на нем присутствует большинство от установленной численности депутатов.

Решения Совета депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов окружного Совета депутатов, если иное не установлено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 6 ст. 27 Устава).

Как следует из протокола заседания окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года, на заседании присутствовали 12 депутатов, в том числе глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя представительного органа. Присутствующие депутаты проголосовали за утверждение Генерального плана единогласно. Таким образом, указанный нормативный акт принят большинством от установленной численности депутатов.

Решение от 24 июня 2019 года N 320 опубликовано в печатном органе городского округа "Волна" N 24 (9260) от 28 июня 2019 года, вступило в силу после его официального опубликования и размещено на официальном сайте органов местного самоуправления муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в сети Интернет.

Из изложенного следует, что оспариваемый нормативный акт Генеральный план МО "Зеленоградский городской округ", утв. решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320, принят уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением установленной процедуры.

Данный нормативный акт по основанию нарушения порядка его принятия административным истцом не оспаривается.

Установлено, что Ершов С.Э. является арендатором двух земельных участков - КН N, расположенного по адресу: <адрес>, площадью N кв.м., вид разрешенного использования - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионатов), и N, расположенного по адресу: <адрес>, площадью N кв.м., вид разрешенного использования - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионатов), для размещения объектов здравоохранения, на основании договора аренды N от ДД.ММ.ГГГГ, соглашения N от ДД.ММ.ГГГГ, последующих соглашений к этому договору от ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ, N от ДД.ММ.ГГГГ.

Указанные земельные участки были образованы из земельного участка КН N площадью N кв.м. и поставлены на кадастровый учет 16 февраля 2015 года.

В сентябре 2020 года Ершов С.Э. обратился в Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области с заявлениями о выдаче градостроительных планов земельных участков N, N (далее - ГПЗУ).

Согласно выданным 24 сентября 2020 года ГПЗУ, земельные участки КН N, N Правилами землепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ" каждый отнесены к двум территориальным зонам - "Зона коммерческого назначения" и "ОДЗ 4 Зона обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности".

В соответствии с разделом 5 ГПЗУ "Информация об ограничениях использования земельного участка, в том числе земельный участок частично или полностью расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий" земельные участки частично расположены в охранной зоне инженерных коммуникаций - на основании СП 42.13330.2016 Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений; земельные участки частично расположены в санитарно-защитной зоне на основании СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов"; земельные участки частично имеют ограничения прав, предусмотренные ст.ст. 56, 56.1 ЗК РФ; земельные участки полностью расположены в зоне карстующих пород на основании Генерального плана; земельные участки полностью расположены во второй зоне округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск - на основании постановления Правительства РФ от 22 февраля 2018 года N 188; земельные участки полностью расположены в зоне с особыми условиями использования территорий "лечебно-оздоровительная местность, курорт" - на основании Генерального плана; земельные участки полностью расположены в водоохранной зоне (по сведениям ЕГРН) - на основании Водного кодекса РФ; земельные участки полностью расположены в зоне с особыми условиями использования территорий "Внешняя граница полосы воздушных подходов аэропорта Калининград "Храброво" (радиус 15 км) - на основании приказа Министерства транспорта РФ от 25 августа 2015 года N 262.

Административный истец ссылается на то, что отображение земельных участков с кадастровыми номерами N, N в границах зоны карстующих пород, зоны "лечебно-оздоровительная местность, курорт" Генерального плана МО "Зеленоградский городской округ", а также отображение их в границах санитарно-защитной зоны в Генеральном плане МО "Зеленоградский городской округ" и Правилах зем­лепользования и застройки МО "Зеленоградский городской округ", утвержденных решением окружного Совета депутатов МО "Зеленоградский городской округ" от 18 декабря 2012 года N 173, нарушает его права и законные интересы как их арендатора, поскольку препятствует использованию земельных участков по назначению - для строительства объектов рекреационного назначения.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

К зонам с особыми условиями использования территорий относятся, помимо иных, санитарно-защитные зоны (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).

В статье 105 ЗК РФ приведен перечень видов зон с особыми условиями использования территории. К таковым, в частности, относятся санитарно-защитная зона (п. 18).

В соответствии с ч. 10 ст. 26 Федерального закона 03.08.2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" Зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены до 1 января 2022 года нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 настоящей статьи, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, установленным в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона). Внесение изменений в указанные решения или принятие новых решений об установлении таких зон и (или) их границ в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) не требуется, за исключением случая, предусмотренного частью 11 настоящей статьи.