Решение Омского областного суда

ОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 17 мая 2021 года Дело N 3а-82/2021

Именем Российской Федерации

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Ершовой Л.А.

при секретаре Зварич Н.И.

с участием прокурора Сосковец И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 17 мая 2021 года административное дело по административному исковому заявлению Чиркова В. В. к Правительству Омской области о признании недействующим распоряжения Правительства Омской области от 10 февраля 2010 года N 18-рп "О переводе земельного участка с кадастровым номером <...> в Омском районе Омской области из состава земель одной категории в другую",

установил:

распоряжением Правительства Омской области от 10 февраля 2010 года N 18-рп (далее распоряжение N 18-рп) земельный участок площадью 400 000 кв.м (кадастровый номер <...>), расположенный на территории Омского муниципального района Омской области, в 2970 кв.м по направлению на юго-восток относительно нежилого строения, имеющего почтовый адрес: <...>, в границах, указанных в кадастровой выписке о земельном участке, кадастровая стоимость которого не превышает средний уровень кадастровой стоимости по Омскому муниципальному району Омской области, переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения в целях размещения полигона твердых бытовых отходов (том 1 л.д. 90).

Чирков В.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании указанного распоряжения недействующим.

В обоснование требований административный истец указал, что спорный земельный участок изначально был сформирован из паевых земель, ранее эксплуатируемых <...> под ферму, вся территория вокруг фермы относится к землям сельхозпредприятия <...> и обозначена условными обозначениями "Пастбища", что подтверждает невозможность его эксплуатации для размещения объектов твердых коммунальных отходов.

В настоящее время в Омском районном суде Омской области находится на рассмотрении административное дело по его административному исковому заявлению к Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации о признании незаконным заключения N <...> от <...> года о возможности использования объекта размещения твердых коммунальных отходов, введенного в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющего документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, для размещения твердых коммунальных отходов и его отмене; к Министерству природных ресурсов и экологии Омской области о признании незаконным распоряжения N <...> от <...> "О внесении изменений в распоряжение Министерства природных ресурсов и экологии Омской области от <...> N <...>". В ходе рассмотрения дела административному истцу стало известно, что оспариваемое распоряжение N 18-рп было расценено Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации при подготовке заключения как акт ввода объекта в эксплуатацию. В результате распоряжением Министерства природных ресурсов и экологии Омской области от <...> N <...> были внесены изменения в распоряжение Министерства природных ресурсов и экологии Омской области от <...> N <...> "Об утверждении перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов, введенных в эксплуатацию до <...>, и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, на территории Омской области" и дополнительно включен объект, расположенный по адресу: Омская область, Омский муниципальный район, <...>, <...>.

Спорный земельный участок используется АО "Полигон" для размещения твердых коммунальных отходов. В связи с этим административный истец полагает, что распоряжением N 18-рп нарушаются его права на благоприятную окружающую среду, существует риск нанесения экологического ущерба и риск нарушения эпидемиологического благополучия как административного истца, так и всех жителей Омского муниципального района Омской области в целом.

Чирков В.В. полагает, что оспариваемое распоряжение вынесено с нарушением положений статьи 8, статьи 78, пункта 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 1, пункта 1 статьи 2, статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую", Закона Омской области от 30 апреля 2015 года N 1743-ОЗ "О регулировании земельных отношений", статьи 17 Закона Омской области от 5 декабря 2003 года N 483-ОЗ "О Правительстве Омской области", пункта 3 статьи 56 Устава Омской области. Указывает, что ответчиком при его принятии нарушены положения пункта 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части процедуры принятия нормативного правового акта, поскольку ни он, ни другие жители села <...> не был извещены о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний (том 1 л.д. 6-12, 231-235).

В судебном заседании представитель административного истца Соболева Т.Ю. поддержала заявленные требования по указанным в административном исковом заявлении основаниям, указала на отсутствие своевременной публикации оспариваемого распоряжения.

Представитель административного ответчика Правительства Омской области Мельникова Т.Н. возражала против удовлетворения заявленных требований, пояснила, что оспариваемое распоряжение принято Правительством Омской области в пределах предоставленных федеральным и областным законодательством полномочий, в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия. Полагала, что поскольку перевод земель оформлен в виде индивидуального правового акта (распоряжения), требования к его обязательному опубликованию отсутствуют, но при этом оно было доведено до сведения неопределенного круга лиц иными способами, а в последующем официально опубликовано 9 апреля 2021 года в газете "Омский вестник" N 13 (3693). Просила о применении срока исковой давности. Также указала, что оспариваемое распоряжение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (письменные возражения том 1 л.д. 102-108, 176-180, 224-226).

Представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Омской области Якимов В.В. также возражал против удовлетворения заявленных требований, указал, что распоряжение Правительства Омской области от 10 февраля 2010 года N 18-рп принято в соответствии с действующим на момент его принятия законодательством (письменные возражения том 1 л.д. 124-125).

Представитель заинтересованного лица Министерства имущественных отношений Омской области Степанова Т.А. в судебном заседании поддержала представленные письменные возражения. Ранее участвовавшая в судебном заседании представитель Министерства Лукьянова Н.М., указывала, что спорный земельный участок уже более 10 лет используется для целей размещения полигона твердых бытовых отходов, о чем было известно жителям <...> Омского муниципального района Омской области и административному истцу, и было отражено в Генеральном плане Надеждинского сельского поселения Омского муниципального района Омской области. Поясняла, что документы, представленные собственником земельного участка с ходатайством о переводе земельного участка из одной категории земель в другую, уничтожены по истечении срока хранения нарядов. Кроме этого, полагала, что оспариваемое распоряжение не является нормативным правовым актом и просила о применении срока исковой давности (письменные возражения том 1 л.д. 135-137, том 2 л.д. 181-183).

Представитель заинтересованного лица АО "Полигон" Краецкая Е.М. пояснила, что АО "Полигон" в настоящее время является правообладателем спорного земельного участка, на момент перевода земель из одной категории в другую его собственником являлось ООО, которое фактически с 2007 года использовало данный земельный участок в качестве полигона твердых бытовых отходов. Также отметила, что земельный участок не использовался для целей сельского хозяйства длительное время. Полагала, что оспариваемое распоряжение не является нормативным правовым актом, поскольку не затрагивает права третьих лиц, просила о применении срока исковой давности (письменный отзыв том 1 л.д. 184-190, том 2 л.д. 153-154, 171-199).

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, заслушав показания свидетелей Я.О.В., Д.О.П., заключение прокурора, полагавшего заявленные требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ) правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 4 части 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции от 27 декабря 2009 года), подпунктом 10 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" регламентировано, что перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Перевод земель сельскохозяйственного назначения из одной категории в другую является прерогативой органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые при осуществлении перевода определяют не конкретного их пользователя и правила пользования землей этим пользователем, а определяют назначение земель. Перевод земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельного участка, так и иных лиц.

Исходя из анализа приведенного законодательства, разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2019 года N 33-АПА19-8) суд приходит к выводу, что перевод земель из одной категории в другую производится путем принятия нормативного правового акта.

Учитывая изложенное, доводы административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что распоряжение N 18-рп является ненормативным правовым актом, а также о пропуске процессуального срока на подачу административного искового заявления, предусмотренного статьей 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), являются несостоятельными и опровергаются содержанием оспариваемого акта, проверка которого осуществляется в порядке, предусмотренном главой 21 указанного кодекса.

В Омской области на момент издания оспариваемого распоряжения принятие решения о переводе земель из одной категории в другую в отношении земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, являлось полномочием Правительства Омской области (подпункт 20 части 1 статьи 4 Закона Омской области от 8 февраля 2006 года N 731-ОЗ (в редакции от 8 декабря 2009 года) "О регулировании земельных отношений в Омской области").

Правительство Омской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Омской области, который по вопросам, входящим в его компетенцию, издает постановления и распоряжения (статья 17 Закона Омской области от 5 декабря 2003 года N 483-ОЗ (в редакции от 8 апреля 2008 года) "О Правительстве Омской области",) пункт 1 статьи 56 Устава Омской области).

Нормативные правовые акты Правительства Омской области издаются в форме постановлений Правительства Омской области. Индивидуальные правовые акты Правительства Омской области издаются в форме распоряжений Правительства Омской области. Правовые акты Правительства Омской области подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном федеральным и областным законодательством (пункты 1, 3 статьи 56 Устава Омской области).

В соответствии с пунктом 1 статьи 36 Закона Омской области от 21 ноября 2002 года N 409-ОЗ "О нормативных правовых актах Омской области" (далее Закон Омской области от 21 ноября 2002 года N 409-ОЗ) обязательному опубликованию подлежат нормативные правовые акты Омской области.

Официальным опубликованием правовых актов Правительства Омской области является публикация их полного текста в газетах "Омский вестник" или "Омская правда" (пункт 3 Указа Губернатора Омской области от 30 марта 2004 года (в редакции от 16 июля 2009 года) N 74 "О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Губернатора Омской области, Правительства Омской области, других органов исполнительной власти Омской области" (далее Указ Губернатора Омской области от 30 марта 2004 года N 74).

Распоряжения Правительства Омской области вступают в силу со дня их подписания, если указанными правовыми актами не установлен иной порядок вступления их в силу (пункт 8 N Указа Губернатора Омской области от 30 марта 2004 года N 74).

Как следует из материалов дела, оспариваемое распоряжение принято Правительством Омской области 10 февраля 2010 года, опубликовано в газете "Омский вестник" N 13 (3693) от 9 апреля 2021 года (том 1 л.д. 226).

С учетом приведенных норм федерального и регионального законодательства суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленной компетенции, что не оспаривается в рамках настоящего дела.

Оценивая факт официального опубликования оспариваемого распоряжения только 9 апреля 2021 года, суд исходит из того, что само по себе нарушение срока опубликования основанием для лишения данного нормативного правового акта юридической силы являться не может. Кроме этого, распоряжение N 18-рп в соответствии с положениями пункта 6 Указа Губернатора Омской области от 30 марта 2004 года N 74 было доведено до сведения неопределенного круга лиц иными способами. В частности, распоряжение N 18-рп было размещено на портале Правительства Омской области и Министерства имущественных отношений Омской области на сайте "Омская Губерния" в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также в Общероссийской сети распространения правовой информации "КонсультантПлюс", на общедоступных сайтах в сети Интернет "Российский законы" (https://zakon-region3.ru/), "Региональное законодательство" (http://rockopedia.ru/) (том 1 л.д. 211-214).

Также распоряжение N 18-рп 11 февраля 2010 года собственником земельного участка и 18 февраля 2010 года Администрацией Омского муниципального района Омской области направлено в Управление Роснедвижимости по Омской области для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости в отношении земельного участка с кадастровым номером <...> (том 1 л.д. 71-76).

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую силу, суд приходит к следующим выводам.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, к которым в том числе относятся земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1) и земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (подпункт 3).

Действительно, в соответствии с пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции от 27 декабря 2009 года) земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (пункт 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции от 27 декабря 2009 года)).

При этом законодателем допускается и допускался перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию земель с соблюдением определенных условий.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ (в редакции от 25 декабря 2009 года) перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи.

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в пункте 4 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, в другую категорию не допускается, за исключением случаев, установленных пунктами 3, 6, 7 и 8 части 1 настоящей статьи (часть 2 статьи 7 указанного Федерального закона).

На основании пункта 4 статьи 79 Земельного кодекса РФ особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений образовательных организаций высшего образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Статьей 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ определено, что для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти, уполномоченный на рассмотрение этого ходатайства (пункт 1).

Порядок рассмотрения ходатайства о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую установлен статьей 3 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ, согласно части 4 которого по результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

В Омской области специально уполномоченным органом исполнительной власти в сфере урегулирования земельных отношений является Министерство имущественных отношений Омской области (пункт 9.1 Положения о Министерстве имущественных отношений Омской области, утвержденного Указом Губернатора Омской области от 10 февраля 2004 года N 26).

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Омской области от 12 июля 2006 года N 90-п (в редакции от 20 августа 2008 года) "Об установлении содержания ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состава прилагаемых к нему документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации" Министерству имущественных отношений Омской области было предписано осуществлять рассмотрение ходатайств о переводе земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, а также подготовку по результатам рассмотрения данных ходатайств проектов распоряжений Правительства Омской области о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

В силу пункта 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую является нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую.

Земельный участок с кадастровым номером <...> площадью 400 000 кв.м, расположенный на территории Омского муниципального района Омской области, в 2 970 м по направлению на юго-восток относительно нежилого строения, имеющего почтовый адрес: <...>, на момент принятия оспариваемого распоряжения принадлежал на праве собственности ООО (том 1 л.д. 197).

ООО обратилось в Министерство имущественных отношений Омской области с ходатайством о переводе указанного земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения для размещения полигона твердых бытовых отходов.

Постановлением Правительства Омской области от 19 декабря 2007 года N 175-п "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения Омской области" (далее Постановление Правительства Омской области от 19 декабря 2007 года N 175-п) в приложении N 3 установлен средний уровень кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения для Омского муниципального района Омской области в размере 27 126 руб./га.