Решение Кемеровского областного суда

КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 2 июня 2021 года Дело N 3а-81/2021

именем Российской Федерации

Кемеровский областной суд

в составе председательствующего судьи Киклевич С.В.,

при секретаре Злобиной П.С.,

с участием прокурора Медведевой М.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Кемерово

"02" июня 2021 года

административное дело по административным искам Миропольцева Дмитрия Дмитриевича, Щедрина Дениса Александровича о признании недействующими отдельных положений распоряжения Губернатора Кемеровской области-Кузбасса от 14.03.2020 года N 21 - рг "О введении режима "Повышенная готовность" на территории Кемеровской области-Кузбасса и мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19)",

УСТАНОВИЛ:

14.03.2020 Губернатором Кемеровской области - Кузбасса принято распоряжение N 21 - рг "О введении режима "Повышенная готовность" на территории Кемеровской области-Кузбасса и мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее также Распоряжение N 21 - рг).

Распоряжение N 21- рг опубликовано на официальном сайте "Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области - Кузбасса" www.zakon.kemobl.ru 14.03.2020.

В данный нормативный правовой акт вносились изменения распоряжениями Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 19.03.2020 N 23-рг, от 26.03.2020 N 28-рг, от 27.03.2020 N 29-рг, от 31.03.2020 N 32-рг, от 03.04.2020 N 34-рг, от 06.04.2020 N 36-рг, от 08.04.2020 N 41-рг, от 09.04.2020 N 42-рг, от 11.04.2020 N 45-рг, от 14.04.2020 N 47-рг, от 16.04.2020 N 48-рг, от 25.04.2020 N 55-рг, от 28.04.2020 N 57-рг, от 11.05.2020 N 62-рг, от 24.05.2020 N 69-рг, от 29.05.2020 N 73-рг, от 04.06.2020 N 80-рг, от 08.06.2020 N 84-рг, от 13.08.2020 N 130-рг, от 17.08.2020 N 133-рг, от 08.09.2020 N 143-рг, от 13.10.2020 N 159-рг, от 29.01.2021 N 15-рг, с изменениями, внесенными распоряжениями Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 16.04.2020 N 49-рг, от 04.05.2020 N 60-рг, от 17.05.2020 N 63-рг, от 11.06.2020 N 86-рг, от 19.06.2020 N 90-рг, от 26.06.2020 N 99-рг, от 02.07.2020 N 103-рг, от 10.07.2020 N 108-рг, от 24.07.2020 N 119-рг, от 05.08.2020 N 121-рг, от 31.08.2020 N 139-рг, от 26.09.2020 N 148-рг, от 27.10.2020 N 168-рг, от 27.11.2020 N 180-рг, от 11.12.2020 N 185-рг, от 23.12.2020 N 197-рг, от 12.01.2021 N 1-рг, распоряжениями Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 04.02.2021 N 19-рг, от 16.02.2021 N 26-рг, от 02.03.2021 N 30-рг, от 29.04.2021 N 55-рг, с изменениями, внесенными распоряжениями Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 25.02.2021 N 29-рг, от 31.03.2021 N 41-рг, от 28.05.2021 N 72-рг, создавшие в результате действующую редакцию нормативного правового акта.

Из них, распоряжением Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 16.04.2020 N 48-рг внесены изменения в распоряжение Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 14.03.2020 N 21-рг "О введении режима "Повышенная готовность" на территории Кемеровской области - Кузбасса и мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", вследствие чего пункт 3.2 Распоряжения N 21-рг изложен в следующей редакции: приостановить до особого распоряжения проведение на территории Кемеровской области - Кузбасса: театрально-зрелищных, культурно-просветительских, зрелищно-развлекательных, спортивных, публичных и других массовых мероприятий; массовых религиозных обрядов и церемоний различных конфессий.

Распоряжение N 48-рг опубликовано на официальном сайте "Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области - Кузбасса" www.zakon.kemobl.ru 16.04.2020.

13.10.2020 распоряжением Губернатора Кемеровской области - Кузбасса N 159-рг "О снятии отдельных ограничений и внесении изменений в некоторые распоряжения Губернатора Кемеровской области - Кузбасса" в пункт 3.2 Распоряжения N 21 - рг внесены изменения, постановлено приостановить до особого распоряжения проведение на территории Кемеровской области - Кузбасса публичных и иных массовых мероприятий.

Распоряжение N 159-рг опубликовано на официальном сайте "Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области - Кузбасса" www.zakon.kemobl.ru. 13.10.2020.

04.02.2021 распоряжением Губернатора Кемеровской области - Кузбасса N 19-рг внесены изменения в Распоряжение N 21 - рг, вследствие чего последнее изложено в новой редакции, где пунктом 2.1 приостановлено до особого распоряжения проведение на территории Кемеровской области - Кузбасса публичных и иных массовых мероприятий.

Распоряжение Губернатора Кемеровской области - Кузбасса N 19-рг от 04.02.2021 "О внесении изменений в распоряжение Губернатора Кемеровской области - Кузбасса от 14.03.2020 N 21-рг "О введении режима "Повышенная готовность" на территории Кемеровской области - Кузбасса и мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" опубликовано на официальном сайте "Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области - Кузбасса" bulleten-kuzbass.ru 04.02.2021.

Миропольцев Д.Д. и Щедрин Д.А. обратились в Кемеровский областной суд с административными исковыми заявлениями, просят, с учетом уточнений, признать недействующими со дня принятия положения распоряжения Губернатора Кемеровской области-Кузбасса от 14.03.2020 года N 21-рг, которыми приостановлено до особого распоряжения проведение на территории Кемеровской области - Кузбасса публичных и иных массовых мероприятий, содержащиеся на дату рассмотрения дела в пункте 2.1 нормативного правового акта (том 1 л.д. 4 - 8, том 2 л.д. 4 - 10, 110 - 111).

Определением суда от 13 апреля 2021 года, в соответствии с частью 1 статьи 136 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административные дела по указанным выше административным исковым требованиям были объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

В обоснование заявленных требований административные истцы указывают на то, что Распоряжение N 21 - рг принято административным ответчиком в отсутствие на то полномочий. Помимо этого, оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют действующему законодательству Российской Федерации, обладающему большей юридической силой, ограничивают право граждан на свободу мирных собраний, в том числе, в форме мирного митинга и одиночного пикета.

Административный истец Щедрин Д.А. в судебном заседании требования поддержал.

Административный истец Миропольцев Д.Д., имеющий высшее юридическое образование, также представляющий по устному ходатайству интересы административного истца Щедрина Д.А., в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в административных исковых заявлениях.

Представитель административного ответчика - Губернатора Кемеровской области - Кузбасса, Долгушина О.В., действующая на основании доверенности от 23.01.2019 N 10-16/506, в судебном заседании возражала против заявленных требований. Возражения в письменной форме в томе 1 на л.л. 44 - 52, в томе 2 на л.д. 51 - 59).

Представитель заинтересованного лица - Главного государственного санитарного врача по Кемеровской области - Кузбассу, Цуран А.И., действующая на основании доверенности от 26.05.2021, требования административных истцов полагала не подлежащими удовлетворению. Возражения в письменной форме в томе 2 на л.д. 102 - 104)

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Медведевой М.П., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, суд приходит к следующему.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи в полном объеме.

В силу положений статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Разрешение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях в соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Специальным законом, определяющим общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также регулирующим отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Согласно статье 1 указанного Федерального закона (в редакции Федерального закона N 159-ФЗ от 3 июля 2019 года, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) чрезвычайной ситуацией является обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (абзац 1).

Тем самым абзац 1 статьи 1 вышеуказанного Федерального закона в приведенной редакции не ограничивал возможность отнесения к чрезвычайной ситуации обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате иного, не поименованного в данной норме, события (бедствия), которое может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушения условий жизнедеятельности, в частности, заболевания.

Последующие изменения, внесенные в часть 1 статьи 2 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" Федеральным законом от 01.04.2020 N 98-ФЗ, в силу которых под чрезвычайной ситуацией понимается также обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, подкрепляют данный вывод.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций положениями статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (абзац 2).

При угрозе возникновения чрезвычайной ситуации органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности (подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

В соответствии с подпунктами "а, м" пункта 1 статьи 11 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принятие решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режимов повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Пунктом 1 статьи 11 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в редакции Федерального закона от 01 апреля 2020 N 98-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены также установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта (подпункт "у"); с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, установление дополнительных обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона (подпункт "ф").

Подпункт "а.2" статьи 10 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в редакции Федерального закона от 01 апреля 2020 N 98-ФЗ) делегирует Правительству Российской Федерации полномочия устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Такие правила утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 и предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4 Правил).

Исходя из положений пункта 6 и подпунктов "а, г, д" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым на региональном уровне реагирования является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации; приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории; осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

Одновременно граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (статья 19 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

В пределах территории Кемеровской области организационные и правовые нормы в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций установлены Законом Кемеровской области от 02 ноября 1998 года N 50-ОЗ "О защите населения и территории Кемеровской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", согласно статье 9-1 которого (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) Губернатор Кемеровской области осуществляет, в том числе, следующие полномочия:

принимает правовые акты в пределах своей компетенции (подпункт 1);

вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для органов управления и сил территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт 2);

устанавливает региональный (межмуниципальный) уровень реагирования в порядке, установленном Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (подпункт 4-1).

В соответствии со статьями 9, 45 Устава Кемеровской области - Кузбасса (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона Кемеровской области - Кузбасса от 01.02.2021 N 8-ОЗ) Губернатор Кемеровской области - Кузбасса является высшим должностным лицом области, а также возглавляет высший исполнительный орган государственной власти Кемеровской области.

Губернатор Кемеровской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и законов Кемеровской области издает постановления и распоряжения (статья 47 Устава Кемеровской области-Кузбасса).

Нормативные правовые акты Губернатора Кемеровской области - Кузбасса подлежат обязательному опубликованию, официальным источником опубликования является, в том числе сайт "Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области - Кузбасса" (статьи 1, 2 Постановления Коллегии Администрации Кемеровской области от 10.06.2008 N 218 "Об официальном опубликовании и вступлении в силу актов Губернатора Кемеровской области - Кузбасса, Правительства Кемеровской области - Кузбасса, иных исполнительных органов государственной власти Кемеровской области - Кузбасса").

Основываясь при проверке полномочий административного ответчика на принятие оспариваемого Распоряжения, на взаимосвязанные положения приведенных выше нормативных правовых актов федерального и регионального законодательства, суд также полагает необходимым отметить следующее.

30 января 2020 года Генеральный директор Всемирной организации здравоохранения по итогам второго совещания Комитета по чрезвычайной ситуации в соответствии с Международными медико-санитарными правилами объявил, что вспышка инфекции 2019-nCoV представляет собой чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение, Всемирная организация здравоохранения рекомендовала всем странам принять меры по сдерживанию инфекции, включая активный эпиднадзор, ранее выявление, изоляцию и ведение случаев, отслеживание контактов и недопущение дальнейшего распространения инфекции 2019-nCoV, а также к представлению полных данных в ВОЗ.