Решение Пермского краевого суда

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 18 июня 2021 года Дело N 3а-804/2021

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Буланкова Р.В.,

при секретаре Леновской К.И.,

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Вохмяниной Ю.М.,

представителя административного истца Колпакова А.А.,

представителя административного ответчика Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Пермского краевого отделения политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" об оспаривании пункта 1.2 Указа губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года N 36 "О внесении изменений в Указ губернатора Пермского края от 20 августа 2020 года N 121 "О мероприятиях, реализуемых в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Пермском крае",

установил:

В связи с введением в Пермском крае режима повышенной готовности ввиду угрозы распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" губернатором Пермского края принят указ от 20 августа 2020 года N 121 "О мероприятиях, реализуемых в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Пермском крае" (далее - Указ губернатора Пермского края N 121).

Нормативный правовой акт размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 20 августа 2020 года. Опубликован в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 34, 24 августа 2020 года.

Указом губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года N 36 внесены очередные изменения в Указ губернатора Пермского края N 121.

Приведенный Указ о внесении Изменений, размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru в день его принятия, опубликован в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 11, 15 марта 2021 года.

Пунктом 1.2 Указа губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года N 36 в том числе пункт 2.6 Указа губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года N 121 изложен в следующей редакции и гласит:

"2.6. публичных мероприятий, проведение которых согласовано администрацией губернатора Пермского края, с последующим согласованием проведения публичных мероприятий в порядке, установленном Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", Законом Пермской области от 10 октября 2005 года N 2538-560 "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия и местах проведения публичного мероприятия на территории Пермского края".

Согласование публичных мероприятий администрацией губернатора Пермского края осуществляется при обеспечении организатором (организаторами) публичных мероприятий соблюдения следующих условий:

предельное количество лиц, которые могут одновременно находиться на территории проведения публичного мероприятия, исчисляется исходя из расчета 1 человек на 4 кв. м, но не более 50 человек одновременно;

предварительное уведомление Управления Роспотребнадзора по Пермскому краю о проведении публичного мероприятия;".

Пермское краевое отделение политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации", с учетом уточненных требований от 18 июня 2021 года, обратилось в суд с требованиями:

- об оспаривании пункта 1.2 Указа губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года N 36 "О внесении изменений в Указ губернатора Пермского края от 20 августа 2020 года N 121 "О мероприятиях, реализуемых в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Пермском крае.

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что оспариваемым положением нарушаются права на проведение публичного мероприятия, поскольку Указ губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года N 36 уполномочивает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации проводить процедуру согласования публичных мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ, при этом не освобождает от проведения процедуры согласования публичных мероприятий орган местного самоуправления, который наделен полномочиями в соответствии с Законом Пермской области от 10 октября 2005 года N 2538-560, что противоречит положениям статей 7 и 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ, так как в соответствии с положениями указанных статей процедуру согласования проведения публичного мероприятия обеспечивает либо орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо орган местного самоуправления, а не одновременно оба органа власти. Также Указом губернатора Пермского края N 36 от 12 марта 2021 года не определен порядок и сроки подачи уведомлений о проведении публичных мероприятий, в связи с чем администрация губернатора Пермского края будет вынуждена принимать уведомления, а также предоставлять ответ на уведомления в соответствии с Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ, что не соответствует положениям Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ. Полагают, что губернатор Пермского края, принимая решение об изменении порядка и сроков подачи уведомления о проведении публичных мероприятий, не соответствующих Федеральному закону от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ, вышел за пределы своих полномочий.

С учетом содержания пункта 27 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" из пояснений представителя административного истца установлены обстоятельства оспаривания не основного нормативного правового акта в соответствующей редакции, а Указа губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года N 36, которым внесены изменения в Указ губернатора Пермского края от 20 августа 2021 года N 121, в связи с чем предметом оспаривания по настоящему делу является пункт 1.2 Указа губернатора Пермского края от 12 марта 2021 года N 36.

Представитель административного истца Колпаков А.А. в судебном заседании настаивал на удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, письменных пояснениях.

Представитель административного ответчика Л. в судебном заседании возражал об удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в письменном отзыве.

Суд, заслушав лиц, принимавших участие в судебном заседании, заключение прокурора, полагавшего, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Анализируя полномочия губернатора Пермского края по введению ограничительных мер, реализуемых в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Пермском крае, суд считает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в рамках полномочий губернатора Пермского края.

Согласно статьям 71 и 72 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации, а осуществление мер по борьбе с эпидемиями, ликвидация их последствий, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Преамбулой Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ) предусмотрено, что Федеральный закон определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Действие Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Под чрезвычайной ситуацией природного и техногенного характера Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 30 декабря 2008 года N 309-ФЗ, от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ) понимается обстановка сложившаяся, в том числе, в результате распространения заболевания, которая может повлечь или повлекла за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации уполномочены вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт "м" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ).

Также органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принимать в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" пункта "а" статьи 10 названного Федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1, пункты "а", "у", "ф" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ).

Согласно подпункту "а" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе:

- осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

В силу статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать, в том числе законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности.

Положениями Указа Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" предусмотрена возможность продления высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, действия ограничительных мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Таким образом, на федеральном законодательном уровне установлены права регионального органа государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно, с учетом складывающейся ситуации в регионе, предусматривать действующие на территории субъекта Российской Федерации дополнительные и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности.

Режим повышенной готовности на территории Пермского края введен с 15 марта 2020 года распоряжением Председателя Правительства Пермского края от 14 марта 2020 года N 5-рпп "О введении для органов управления и сил территориальной подсистемы РСЧС Пермского края режима функционирования "Повышенная готовность". Названное распоряжение опубликовано в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 12, от 23 марта 2020 года.

Кроме того, на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, направлен Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", что следует из содержания преамбулы названного Федерального закона.

Согласно статье 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится, в том числе: - введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Ограничительные мероприятия представляют собой, в том числе административные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (статья 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ).

В пункте 1.6 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 марта 2020 года N 6 "О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019" указано на необходимость высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации), в том числе: - ограничить проведение массовых мероприятий.

Таким образом, указание в названном постановлении Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на необходимость введения ограничительных мероприятий с учетом конкретной обстановки в регионе подтверждает обоснованность ограничительных мер принятых оспариваемым нормативным правовым актом и в рамках правоотношений регулируемых Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ.

Введенные оспариваемым Указом губернатора Пермского края ограничения: в том числе ограничения по проведению массовых мероприятий (публичных мероприятий), по своему характеру относятся к мерам направленным на предупреждение распространения новой коронавирусной инфекции с учетом способа распространения инфекции воздушно-капельным путем, то есть по своему характеру названные меры направлены на предупреждение распространения новой коронавирусной инфекции.

Таким образом, в рамках правоотношений регулируемых Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ, губернатор Пермского края уполномочен принимать нормативные правовые акты с изложением соответствующих мер и ограничений при введении режима "Повышенная готовность", а также в рамках правоотношений регулируемых Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ при наличии предписания главного государственного санитарного врача.

В данном случае, обозначенные федеральным законодателем условия, позволяющие губернатору Пермского края вводить соответствующие меры и ограничения, направленные на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции, были соблюдены.

Частью 3 статьи 15 Устава Пермского края от 27 апреля 2007 года N 32-ПК, принятого Законодательным Собранием Пермского края 19 апреля 2007 года предусмотрено, что высшим должностным лицом Пермского края является - губернатор Пермского края, который возглавляет исполнительную власть Пермского края.

Систему нормативных правовых актов Пермского края составляют, в том числе указы губернатора Пермского края (часть 1 статьи 29 Устава Пермского края).

Статьей 9 Закона Пермского края от 7 сентября 2007 года N 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" предусмотрено, что губернатор Пермского края на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава и законов Пермского края, законов Пермской области и законов Коми-Пермяцкого автономного округа издает указы и распоряжения. Датой официального опубликования указов губернатора Пермского края (по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина) считается дата первой публикации текста указа в одном из официальных печатных изданий, определенных в качестве таковых для официального опубликования законов Пермского края, а также в иных средствах массовой информации, учрежденных для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Пермского края, или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Иные указы губернатора Пермского края вступают в силу со дня подписания, если самими указами губернатора Пермского края не предусмотрен иной порядок вступления их в силу.

Названные положения свидетельствуют о том, что губернатор Пермского края, как высшее должностное лицо может издавать указы, то есть требования нормативных правовых актов, устанавливающих форму и вид, в которых губернатор Пермского края вправе принимать нормативные правовые акты, соблюдены.

Требования, устанавливающие правила, порядок опубликования нормативных правовых актов также соблюдены. Текст оспариваемого указа опубликован, размещен и общедоступен для ознакомления на официальном интернет портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) и в официальном печатном издании.

Таким образом, оспариваемый Указ губернатора Пермского края, не может быть признан недействующим по основаниям, которые перечислены в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Пермского края. Административный истец с учетом содержания административного искового заявления и данных в ходе судебного разбирательства пояснений не оспаривает полномочия, порядок и форму при принятии губернатором Пермского края оспариваемых положений Указа.