Решение Пермского краевого суда

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 27 июля 2021 года Дело N 3а-729/2021

Именем Российской Федерации

27 июля 2021 года Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Хузяхралова Д.О.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бобиной Д.А.,

с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Поносова А.А., представителя административного истца Ширева П.Г., действующего на основании доверенности, представителя административного ответчика Канаевой К.С., действующей на основании доверенности, представителя Главы города Перми, администрации города Перми Винокуровой И.Б., действующей на основании доверенности,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Анисимова Евгения Геннадьевича к Пермской городской Думе о признании недействующим решения Пермской городской Думы от 24 мая 2016 года N 96 "Об утверждении правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми",

УСТАНОВИЛ:

Решение Пермской городской Думы от 24 мая 2016 года N 96 "Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми" утверждены прилагаемые Правила организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми (пункт 1); признаны утратившими силу ряд нормативных правовых актов (пункт 2); рекомендовано администрации города Перми: до 01.01.2018 утвердить: порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми (пункт 3.1.1); документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми (пункт 3.1.2); порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Перми (пункт 3.1.3); предусмотреть в документе планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми мероприятия по переходу от перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок (перевозки в режиме маршрутного такси) к регулярным перевозкам по нерегулируемым тарифам с последующим отбором перевозчиков в ходе проведения открытого конкурса (пункт 3.2).

В настоящее время данное решение действует в редакциях решений Пермской городской Думы от 22 ноября 2016 года N 252, от 23 мая 2017 года N 106, от 27 июня 2017 года N 122, от 24 октября 2017 года N 214, от 23 апреля 2019 года N 78 (в редакции от 17 декабря 2019 года), от 28 января 2020 года N 7, от 24 марта 2020 года N 74.

Первоначальный текст документа опубликован 03 июня 2016 года в издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", N 39. В аналогичном печатном издании опубликованы нормативные правовые акты, которыми внесены изменения в первоначальный текст документа.

Анисимов Е.Г. обратился в Пермский краевой суд с административным иском к Пермской городской Думе о признании недействующим решения Пермской городской Думы от 24 мая 2016 года N 96 "Об утверждении правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми".

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением порядка, компетенции, противоречит требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

В процессе рассмотрения дела административным истцом, в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, дополнялись основания административных исковых требований.

Административное исковое заявление поступило в суд 09 марта 2021 года, определением судьи от 12 марта 2021 года административное исковое заявление принято к производству суда.

Судебное заседание назначено на 23 июля 2021 года, в котором объявлен перерыв до 26 июля 2021 года, в последующем до 27 июля 2021 года.

Административный истец Анисимов Е.Г. в судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

Представитель административного истца Ширев П.Г. в судебном заседании на удовлетворении требований настаивал по доводам, изложенным в административном иске и в дополнительных письменных пояснениях.

Представитель административного ответчика Канаева К.С. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях, с учетом их дополнения.

Определением суда от 01 апреля 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Глава города Перми, администрация города Перми, департамент транспорта администрации города Перми.

Представитель заинтересованных лиц Главы города Перми, администрации города Перми Винокурова И.Б. в судебном заседании поддержала позицию административного ответчика, возражала против удовлетворения заявленных административным истцом требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Заинтересованное лицо департамент транспорта администрации города Перми в судебное заседание своих представителей не направил, о месте и времени рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

Суд, исследовав материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, полагавшего не подлежащими удовлетворению административные исковые требования в полном объеме, пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части восьмой указанной статьи, в полном объеме (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 8 указанной нормы при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - УАТ) определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур.

В статье 1 УАТ определено, что отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, не урегулированные указанным федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

На федеральном уровне отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок, регулируются Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 220-ФЗ).

Законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, поименованного Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (часть 1 статьи 2 Закона N 220-ФЗ).

Федеральный законодатель предусмотрел, что отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными выше, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а не урегулированные ни федеральным, ни региональным законодательством - муниципальными нормативными правовыми актами (части 2 и 3 этой же статьи).

В соответствии с пунктом 3 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 131-ФЗ) представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

На территории Пермского края вопросы транспортного обслуживания населения регулируются Законом Пермского края от 12 октября 2006 года N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края", которым предусмотрено, что транспортное обслуживание населения осуществляется, в том числе, в соответствии муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий (статья 1), которые создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание населения в границах муниципальных образований в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и Пермского края (часть 4 статьи 4).

В соответствии со статьей 2 Устава города Перми (принят решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года N 150, зарегистрирован в Управлении Минюста России по Пермскому краю 23 сентября 2015 года N RU903030002015002), Город Пермь является муниципальным образованием - Пермским городским округом, в границах которого осуществляется местное самоуправление. Наименования Пермский городской округ и город Пермь равнозначны.

В структуру органов местного самоуправления города Перми Пермского края входит Пермская городская Дума - представительный орган городского округа (статьи 36, 37 Устава города Перми).

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, пункту 7 статьи 11 Устава города Перми создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Перми (часть 1 статьи 56 Устава города Перми).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт - решение Пермской городской Думы от 24 мая 2016 года N 96 "Об утверждении правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми" принят уполномоченным органом в пределах его компетенции. Соблюдены форма, в которой Пермская городская Дума вправе принимать нормативные правовые акты и порядок их опубликования.

Доводы административного истца о том, что принятие оспариваемого нормативного правового акта относится к компетенции администрации города Перми, отклоняются судом, как основанные на неверном толковании норм материального права. Администрация города Перми осуществляет полномочия по организации транспортного обслуживания населения города Перми, которые носят исполнительно-распорядительный характер (подпункт 21 пункта 1 статьи 49 Устава города Перми).

Положениями подпункта "в" пункта 2 части 8, части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта. Обязанность доказывания этих обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта установлена положениями статьи 46 Закона N 131-ФЗ, статьи 46 Устава города Перми, а также статьями 52, 54, 55 Регламента Пермской городской Думы, утвержденного решением Пермского городской Думы от 27 марта 2012 года N 50.

В силу части 1 статьи 7 Закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

В пункте 1 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (части 1 и 2 статьи 43 Закона N 131-ФЗ).

Частью 3 статьи 43 Закона N 131-ФЗ установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

В части 1 статьи 46 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты (часть 2 статьи 46 Закона N 131-ФЗ).

Аналогичные положения содержатся в части 2 статьи 20, частях 2, 5 статьи 56 Устава города Перми.

Положениями статьи 56 Устава города Перми также предусмотрено, что решения Думы принимаются в порядке, установленном Регламентом Думы.

Частью 1 статьи 52 Регламента Пермской городской Думы, утвержденного решением Пермской городской Думы от 27 марта 2012 года N 50 (далее по тексту - Регламент), предусмотрено, что правотворческая инициатива реализуется субъектами правотворческой инициативы, определенными Уставом, в форме внесения на рассмотрение Думы: проектов решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города Перми (далее - нормативный правовой акт); проектов решений по вопросам организации деятельности Думы и иным вопросам в соответствии с законодательством; поправок к внесенным на рассмотрение Думы проектам правовых актов.

При внесении проекта нормативного правового акта на рассмотрение Думы субъектом правотворческой инициативы, в соответствии с частью 1 статьи 54 Регламента, должны быть представлены в письменном и электронном виде: проект правового акта с указанием на титульном листе субъекта правотворческой инициативы, внесшего проект правового акта. В тексте проекта правового акта (при невозможности - в иных представляемых документах) должен быть указан перечень правовых актов Думы, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного проекта правового акта, с указанием соответствующих сроков (пункт 1.1); пояснительная записка к проекту правового акта, содержащая: обоснование необходимости принятия решения, предмет нормативного регулирования, изложение концепции проекта правового акта (пункт 1.2).

При этом статьей 55 Регламента предусмотрено, что подготовленный в соответствии со статьей 54 Регламента к внесению на рассмотрение Думы проект нормативного правового акта, проект ненормативного правового акта, поправки к внесенным на рассмотрение Думы проектам правовых актов со всеми прилагаемыми к ним материалами направляются в письменном и электронном виде субъектом правотворческой инициативы на имя председателя Думы или, если проект правового акта (поправки) вносится председателем Думы, в Думу.

Из материалов дела следует, что письмом Главы города Перми Самойловым Д.И. от 05 мая 2016 года N СЭД-01-79-66 проект решения "Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми", а также пояснительная записка, подписанная начальником департамента дорог и транспорта администрации города Перми Денисовым И.А., финансово-экономическое обоснование, справочные материалы, направлены в Пермскую городскую Думу.

То обстоятельство, что пояснительная записка, подписана начальником департамента дорог и транспорта администрации города Перми Денисовым И.А., а не Главой города Перми, не свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия нормативного правового акта. В настоящее время отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий необходимость подписания пояснительной записки исключительно субъектом правотворческой инициативы.

Главы города Перми, обратившись с проектом решения в Пермскую городскую Думу, реализовал правотворческую инициативу. Тем самым, подписание пояснительной записки к проекту решения иным лицом, не свидетельствует о том, что именно он обратился в Думы с проектом, а не Глава города Перми, направивший проект решения в Думу.

Доводы об обратном основаны на неверном толковании норм права, являются надуманными, в связи с чем отклоняются судом.

Антикоррупционная экспертиза проекта решения проведена Управлением экспертизы и аналитики Пермской городской Думы в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", о чем составлено соответствующее заключение от 13 мая 2016 года N 01-01-06-1917.