Решение Алтайского краевого суда

АЛТАЙСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 21 июля 2021 года Дело N 3а-650/2021

Алтайский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Гончаровой Ю.В.,

при секретаре Хорохординой Д.А.,

с участием прокурора Фроловой Ю.Н.,

административного истца Качаковой О.А., представителей административных истцов Акуловой О.В., Фокиной М.Ф., представителя административного ответчика и заинтересованного лица Копыленко К.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Клюшниковой Е. В., Качаковой О. А., Амирова Р. А., Есина С. М., Есиной Д. С. к Барнаульской городской Думе об оспаривании в части нормативных правовых актов,

установил:

административные истцы Клюшникова Е.В., Качакова О.А., Амиров Р.А., Есин С.М., Есина Д.С. обратились в суд с административным исковым заявлением к Барнаульской городской Думе, в котором с учетом уточнений (л.д.235-240 т.1) просят признать не действующими Генеральный план городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденный решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, и Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в той мере, в какой часть земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, отнесена к функциональной зоне транспортной инфраструктуры и к территории общего пользования.

Требования мотивированы тем, что Клюшникова Е.В., Качакова О.А., Амиров Р.А., Есин С.М., Есина Д.С., являясь участниками общей долевой собственности на жилой дом, 1897 года постройки, по адресу: <адрес>, также пользуются земельным участком, предоставленным для эксплуатации дома и поставленного на кадастровый учет в 2006 году. Клюшникова Е.В. обратились в комитет по земельным ресурсам и землеустройству с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность, однако ДД.ММ.ГГ им было отказано в связи с несоответствием вида разрешенного использования земельного участка цели эксплуатации, а также в связи с частичным расположением участка на землях общего пользования. Такое градостроительное планирование и зонирование, установленное оспариваемыми нормативными правовыми актами, противоречит требованиям статье 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым территориальные зоны должны устанавливаться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, а также земельный участок может быть отнесен только к одной территориальной зоне. При этом территория общего пользования распространяется на часть жилого дома, возведенного задолго до принятия оспариваемых актов, а соблюдение нормативов ширины <адрес> не может являться основанием для нарушения прав истцов.

В процессе рассмотрения дела судом в качестве заинтересованного лица привлечен комитет по строительству, архитектуре и развитию <адрес>.

В судебное заседание административные истцы Клюшникова Е.В., Амиров Р.А., Есин С.М., Есина Д.С. не явились, извещены надлежащим образом, просили о рассмотрении дела в свое отсутствие.

Административный истец Качакова О.А., ее представитель Фокина М.Ф., представитель административного истца Клюшниковой Е.Ю. - Акулова О.В. при рассмотрении дела административные исковые требования поддержали по изложенным в уточненном иске основаниям.

Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы и заинтересованного лица комитета по строительству, архитектуре и развитию г.Барнаула Копыленко К.В. в судебном заседании возражала против возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных пояснениях (л.д.40-42 т.1, 230-232 т.2), из которых следует, что процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов не нарушена. Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденный решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** (далее Генеральный план г.Барнаула) относит испрашиваемый земельный участок частично к функциональной зоне общественно-деловой застройки, частично - к зоне транспортной инфраструктуры. Согласно Правилам землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденным решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** (далее Правила землепользования г.Барнаула), данный земельный участок полностью расположен в территориальной зоне смешанной и общественно-деловой застройки, по земельному участку проходит красная линия, в связи с чем часть участка отнесена к территории общего пользования, а именно дороге <адрес>, которую планируется расширять. Тем самым Правила землепользования г.Барнаула соответствуют Генеральному плану г.Барнаула. При этом границы функциональной определены красными линиями, установленными Проектом планировки улично-дорожной сети городского округа города Барнаула, утвержденным постановлением администрации г.Барнаула от 06 сентября 2019 года. Нахождение части испрашиваемого земельного участка на территории общего пользования не свидетельствует о противоречии оспариваемых нормативных правовых актов градостроительному законодательству, а несоответствие планируемого использования части территории городского округа фактическому землепользованию не является основанием для признания нормативных правовых актов недействующими, поскольку приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

При таких обстоятельствах, руководствуясь требованиями ст.ст.150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, исследовав письменные материалы дела, заключение прокурора Фроловой Ю.Н. об отсутствии оснований для признания недействующими оспариваемых частей Генерального плана г.Барнаула и Правил землепользования г.Барнаула, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.

Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (л.д.65-77 т.2).

Согласно фрагменту Генерального плана г.Барнаула - Карта функциональных зон, земельный участок по адресу: <адрес>, находится частично в многофункциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки и частично в зоне транспортной инфраструктуре (л.д.195-196 т.1).

Согласно фрагменту Генерального плана г.Барнаула - Карта транспортной инфраструктуры, указанный земельный участок частично находится на дороге <адрес> (л.д.197-198 т.1).

Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края (л.д.189-200 т.1). В настоящий момент В Правила землепользования г.Барнаула внесены изменения решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ (л.д.61-65 т.3).

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования г.Барнаула вышеуказанный земельный участок расположен в территориальной зоне смешанной и общественно-деловой застройки городского центра (СОД-1) (л.д.233 т.2). По данному земельному участку, в том числе и под жилым домом, проходит красная линия <адрес>.

Также в судебном заседании установлено, что Клюшникова Е.В., Качакова О.А., Амиров Р.А., Есин С.М., Есина Д.С. являются участниками общей долевой собственности на жилой дом по адресу: <адрес> (л.д.214-220 т.2). Данный жилой дом возведен в 1897 году, поставлен на кадастровый учет ДД.ММ.ГГ. В настоящее время к основному дому (литера А, а1, I, II, Г, Г1, Г2, Г3,Г4) возведены пристрои (литера A1, А2), которые являются самовольными строениями (л.д.189,190-194).

Земельный участок по <адрес> в г.<адрес>ю 900 кв.м. поставлен на кадастровый учет ДД.ММ.ГГ, ему присвоен кадастровый ***, участок отнесен к землям населенных пунктов, разрешенное использование - для размещения домов индивидуальной жилой застройки (л.д.213 т.2). Жилой дом полностью расположен на этом земельном участке (л.д.16 т1). Схема данного участка утверждена распоряжением руководителя комитета по земельным ресурсам и землеустройству <адрес> от ДД.ММ.ГГ ***, при этом в распоряжении указано, что часть земельного участка расположена в границах красных линий (л.д.224об т.2).

На обращение Клюшниковой Е.В. в комитет по земельным ресурсам и землеустройству <адрес> о предоставлении в собственность без проведения торгов земельного участка по <адрес> в <адрес> ДД.ММ.ГГ получен отказ в связи с тем, что согласно Правилам землепользования <адрес> испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне смешанной и общественно-деловой застройки, а также на территории общего пользования (л.д.34-35 т.1).

Поскольку Генеральный план г.Барнаула и Правила землепользования г.Барнаула не устанавливают функциональную зону и одну территориальную зону в районе земельного участка административных истцов, допускающие размещение жилой застройки, суд приходит к выводу о праве, суд приходит к выводу о праве Клюшниковой Е.В., Качаковой О.А., Амирова Р.А., Есина С.М., Есиной Д.С. с учетом статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 15 статьи 24, части 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Так как Генеральный план г.Барнаула и Правила землепользования г.Барнаула являются нормативными правовыми актами, так как отвечают признакам нормативности, а именно содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам территориального планирования, землепользования и застройки на территории г.Барнаула Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Генеральный план г.Барнаула и Правила землепользования г.Барнаула приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных пунктом 8 части 2 статьи 40 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 года N 71. Порядок принятия данных нормативных правовых актов не нарушен, так как требования Устава муниципального образования - города Барнаула Алтайского края от 28 февраля 2018 года, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 02 июня 2017 года N 821, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решений были соблюдены. Решения приняты по результатам публичных слушаний, официально опубликованы (обнародованы) в установленном порядке и внесены в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края.

Кроме того, процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено. Так, вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГ по административному делу ***а-745/2019 по административному иску Кулямина Н.А. к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края" (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГ *** от ДД.ММ.ГГ по административному делу *** по административному иску Корякова В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес>") также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов (л.д.229-235 т.1, л.д.67-76 т.3).

По данным основаниям нормативные правовые акты административным истцом не оспариваются.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативных правовых актов положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в том числе, местоположение существующих и строящихся объектов местного значения поселения, городского округа; иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения, городского округа или объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района (части 1,6, пункты 3,9 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 указанного кодекса).

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

В силу статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 9 и 10 статьи 31, части 1 статьи 34 ГрК РФ, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Генеральный план муниципального образования, как документ территориального планирования, утверждаемый на значительный период времени, определяет назначение территорий для обеспечения их устойчивого развития.

В данном случае, как указывалось выше, земельный участок по адресу: <адрес>, согласно фрагменту Генерального плана г.Барнаула - Карта функциональных зон находится в многофункциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки и в зоне транспортной инфраструктуре, а согласно фрагменту карты градостроительного зонирования Правил землепользования г.Барнаула - в территориальной зоне смешанной и общественно-деловой застройки городского центра (СОД-1), в которой в силу части 1.2 статьи 62 Правил землепользования г.Барнаула к условно-разрешенным видам использования относится использование для индивидуального жилищного строительства.

При этом граница функциональной зоны смешанной и общественно-деловой застройки совпадает с красной линией <адрес>, установленной Проектом планировки улично-дорожной сети городского округа <адрес>, утвержденным постановлением администрации г.Барнаула от ДД.ММ.ГГ (л.д.169, 223-226 т.1).

Согласно Постановлению Администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГ *** дорога по <адрес> автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа - <адрес> Алтайского края как магистральная улица районного значения транспортно-пешеходная.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как указано в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Пунктом 11 статьи 1 ГрК РФ красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

В силу частью 3 статьи 50 Правил землепользования г.Барнаула земельные участки в границах территорий общего пользования могут быть предоставлены для размещения объектов улично-дорожной сети: размещения автомобильных дорог, трамвайных путей и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов, пешеходных переходов, бульваров, площадей, проездов, велодорожек и объектов велотранспортной и инженерной инфраструктуры.

Анализ приведенных законоположений позволяет сделать вывод об отнесении улично-дорожной сети городского округа к объектам местного значения (территории общего пользования, обозначенной красными линиями).

Таким образом, размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления городского округа, а установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объектов местного значения - улично-дорожной сети, в том числе планируемой, отображение ее границ на картах генерального плана соответствуют положениям статей 9 и 23 ГрК РФ.

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории и проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ).