Решение Красноярского краевого суда

КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 25 августа 2021 года Дело N 3а-628/2021

Красноярский краевой суд в составе:

Председательствующего судьи Славкина М.М.

при ведении протокола помощником судьи Привалихиной О.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Прокурора Красноярского края к Байкитскому сельскому Совету депутатов Красноярского края об оспаривании решения Байкитского сельского Совета депутатов от 30.07.2014 "О контрольно-счетном органе села Байкит",

установил:

решением Байкитского сельского Совета депутатов от 30.07.2014 N 3-377 утверждено Положение о контрольно-счетном органе села Байкит.

Нормативный правовой акт принят органом местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий в установленном порядке, официально опубликован в газете "Байкитский вестник" от 29.08.2014 N 9 (124).

В настоящее время Положение действует в редакции решения Байкитского сельского Совета депутатов от 14.11.2019 N 5-91 (опубликовано в "Байкитском вестнике" от 19.11.2019 N 10 (100).

Прокурор Красноярского края, действующий в защиту интересов неопределенного круга лиц села Байкит Эвенкийского муниципального района Красноярского края, обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие положения решение N 3-377 от 30.07.2014 "О контрольно-счетном органе с.Байкит":

- пункт 1.9 в части слов "использует в делопроизводстве печать Совета депутатов и бланки Совета депутатов со своим наименованием";

- пункт 2.1;

- пункт 2.2;

- подпункт 9 пункта 3.1 в части слов "председателю Байкитского сельского Совета депутатов";

- подпункт 10 пункта 3.1;

- абзац 1 пункта 5.1 в части слов "по согласованию с Советом депутатов";

- абзац 2 пункта 5.1 в части слов "и иные мероприятия";

- абзац 1 пункта 5.2 в части слов "предложений и запросов председателя Байкитского сельского Совета депутатов";

- пункт 7.2 в части слов "председателем Байкитского сельского Совета депутатов";

- пункт 7.5 в части в части слов "председателем Байкитского сельского Совета депутатов".

Заявленные требования мотивировал тем, что вышеназванные отдельные нормы Положения о контрольно-счетном органе с. Байкит противоречат действующему законодательству.

Наличие в решении Положений не соответствующих требованиям действующего законодательства, может повлечь существенное нарушение прав неопределенного круга лиц.

В связи с противоречиями действующему законодательству 27.07.2020 прокуратурой Эвенкийского района принесен протест на указанное решение. Вопрос о внесении изменений (отмене) указанного нормативного правового акта неоднократно рассматривался на заседаниях представительного органа с.Байкит 20.08.2020,26.11.2020,09.02.2021, вместе с тем до настоящего времени решение не принято.

Таким образом, предусмотренная Положением организация деятельности контрольно-счетного органа препятствует надлежащему осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

В судебном заседании прокурор Васильева О.В. административные исковые требования поддержала в полном объеме, по изложенным основаниям.

Административный ответчик Байкитский сельский Совет депутатов о дате, времени и месте рассмотрения дела извещался судом своевременно и надлежащим образом. Представитель административного ответчика по доверенности Лобанова И.Г. в сопроводительном письме, указала на отсутствие возражений по административному исковому заявлению.

Заслушав участников процесса, исследовав представленные в материалы доказательства, суд считает, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, по следующим основаниям.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Как установлено ст. 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 06.10.2003 г. г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с ч.1 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статьей 38 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

Согласно части 2 названной статьи порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Как следует из материалов дела, решением Байкитского сельского совета депутатов N 3-377 от 30.07.2014 в целях эффективной организации и осуществления контроля над исполнением бюджета села Байкит, эффективностью использования бюджетных средств и муниципального имущества, соблюдением установленного порядка управления муниципальной собственностью, организации осуществления иных видов муниципального контроля, предусмотренных законодательством, на основании Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", в соответствии со статьей 34 Устава с. Байкит, утверждено Положение о Контрольно-счетном органе села Байкит.

Разрешая вопрос о соответствии оспариваемого акта актам, имеющим большую юридическую силу в рамках заявленных требований, суд исходит из следующего.

Статьями 22, 34 Устава сельского поселения Байкит предусмотрено наличие в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа.

В силу ч.3 ч.4 ст. 3 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетен представительному органу муниципального образования, обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

Вместе с тем, как следует из Положения о контрольно-счетном органе с. Байкит контрольно-счетный орган образуется в виде подразделения в структуре Совета депутатов.

Согласно ч.9 ст. 3 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы имеют гербовую печать и бланки со своим наименованием и с изображением герба муниципального образования.

Как следует из п. 1.9 Положения контрольно-счетный орган не обладает правами юридического лица, использует в делопроизводстве печать Совета депутатов и бланки Совета депутатов со своим наименованием.

Кроме того, согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа.

Штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (ч.8 ст.5 Федерального закона N 6-ФЗ).

Из приведенных законоположений следует, что федеральный законодатель в целях обеспечения единства правового статуса контрольно-счетных органов и их независимости определилсостав, который является обязательным для всех контрольно-счетных органов муниципальных образований: председатель и аппарат поименованного органа, включающий инспекторов и иных штатных работников, необходимых для технического обеспечения деятельности органа в целях надлежащего его функционирования.

Между тем пунктом 2.2 Положения предусмотрено, что структура и штатная численность контрольно-счетного органа утверждается председателем Байкитского сельского Совета депутатов в рамках штатного расписания аппарата Совета депутатов.

В соответствии с под.9 п. 2 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования.

Тогда как, в соответствии с под.9 пп 3.1 Положения представление информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий не главе муниципального образования, а председателю Байкитского сельского Совета депутатов.

Кроме того, как следует из Положения на контрольно-счетный орган под. 10 п. 3.1 на контрольно-счетный орган возложены полномочия по организации и проведению мероприятий иного муниципального контроля, предусмотренных законодательством, Уставом с. Байкит, муниципальными правовыми актами.

Тогда как, к полномочиям контрольно-счетного органа муниципального образования, предусмотренным ч.2 ст. 9 Федерального закона N 6-ФЗ относится контроль за исполнением местного бюджета; экспертиза проектов местного бюджета; внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности; финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ; анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В соответствии с п. 1 ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований" контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются самостоятельно.

Как следует из абз. п.5.1 Положения планы работы контрольно-счетного органа включают контрольные, экспертно-аналитические и иные мероприятия с указанием сроков их проведения и ответственных исполнителей.

В соответствии с ч.2 ст. 3, ч.2 ст.9 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является органом внешнего государственного финансового контроля.

Согласно ч. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации внешний муниципальный финансовый контроль является контрольной деятельностью контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Полномочия органов внешнего муниципального финансового контроля по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля установлены ст. 268.1 БК РФ, ст. 9 Федерального закона N 6-ФЗ и предусматривают осуществление контроля за соблюдением положений правовых актов, регулирующих правоотношения в финансово-бюджетной сфере; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом N 6-ФЗ.

Частью 1 ст. 10 Федерального закона N 6-ФЗ предусмотрены формы осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

Согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно. Планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Таким образом, принимая во внимание положения Федерального закона N 6-ФЗ, суд признает обоснованными, доводы административного истца о несоответствии вышеуказанных норм Положения требованиям Федерального закона, поскольку как верно указано истцом планы работы контрольно-счетных органов муниципальных образований должны отражать их контрольную деятельность, связанную с осуществлением внешнего государственного финансового контроля в пределах полномочий, предоставленных данным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации.

При этом, в планы работы могут включаться мероприятия по осуществлению такого контроля в форме, предусмотренной анализируемым федеральным законодательством, а именно в форме контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в связи с чем из содержания абзаца 2 пункта 5.1 Положения не возможно установить какие "иные мероприятия" могут быть включены в план работы Счетной палаты края, кроме контрольных и экспертно-аналитических.

Кроме того, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом N 6-ФЗ установлены требования к оформлению процедуры и результатов проведения контрольно-счетным органом муниципального образования мероприятий, являющиеся различными для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Учитывая отсутствие в указанных федеральных законах требований к порядку проведения, оформлению процедуры и результатов "иных мероприятий", включение их в планы работы контрольно-счетного органа предполагает возможность их выполнения без соблюдения должностными лицами органа финансового контроля процедуры проведения мероприятия и оформления его результатов, что повлечет нарушение закона.

Более того, результатом проведения контрольно-счетным органом мероприятий в пределах компетенции могут являться действия органа контроля, его должностных лиц, затрагивающие права проверяемых органов, организаций и должностных лиц, предусматривающие возможность привлечения последних к установленной законом ответственности, влекущие иные негативные последствия для проверяемых лиц (направление представлений, предписаний, привлечение к дисциплинарной ответственности, возбуждение дел об административных правонарушениях).

Проведение контрольно-счетным органом иных мероприятий, для которых действующим федеральным законодательством не предусмотрена регламентация процедуры их проведения, может повлечь существенное ущемление прав лиц, в отношении которых организованы мероприятия (к примеру, сокращение сроков проведения мероприятий, ненаправление уведомления об их проведении).

Согласно части 2 статьи 12 Федерального закона N 6-ФЗ планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений представительных органов, предложений и запросов глав муниципальных образований.

Вместе с тем пунктом 5.2 Положения вместо предложений и запросов главы муниципального образования в качестве оснований планирования деятельности контрольно-счетных органов предусмотрены предложения председателя Байкитского сельского Совета депутатов.

В силу части 2 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ представление контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем. Законом субъекта Российской Федерации или муниципальным нормативным правовым актом право подписывать представление контрольно-счетного органа может быть предоставлено также аудиторам.

Однако пунктом 7.2 Положения предусмотрено подписание представления должностным лицом контрольно-счетного органа и председателем Совета депутатов.

Согласно ч. 5 ст. 16 Федерального закона N 6- ФЗ предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем.