Решение Ставропольского краевого суда

СТАВРОПОЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 24 июня 2021 года Дело N 3а-573/2021

Ставропольский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Товчигречко М.М.,

при секретаре судебного заседания Стасенко О.В.,

с участием: прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском, арбитражном процессе прокуратуры Ставропольского края М.Р.Я.,

представителя административного ответчика Правительства Ставропольского края Б.Е.Л.,

представителя Правительства Ставропольского края и Министерства здравоохранения Ставропольского края К.Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Ставропольского края М.Э.Р. к Правительству Ставропольского края о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу положения раздела VII Постановления Правительства Ставропольского края от 30.12.2020 года N 750-п "Об утверждении Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов" в части установления подушевых нормативов финансирования,

установил:

первый заместитель прокурора Ставропольского края М.Э.Р. обратился в Ставропольский краевой суд с административным иском к Правительству Ставропольского края, в котором просил: признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу положения раздела VII Постановления Правительства Ставропольского края от 30.12.2020 года N 750-п "Об утверждении Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов" в части установления подушевых нормативов финансирования, предусмотренных Территориальной программой (без учета расходов федерального бюджета), составляющих за счет средств бюджета Ставропольского края (с учетом сумм межбюджетных трансфертов, передаваемых из бюджета Ставропольского края в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ставропольского края на финансовое обеспечение дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой ОМС), в расчете на 1 жителя в 2021 году - 2 593.90 рублей, в 2022 году - 2 793.47 рубля, в 2023 году - 2 944.11 рубля;

возложить на Правительство Ставропольского края обязанность незамедлительно после вступления решения суда в законную силу установить подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Территориальной программой (без учета расходов федерального бюджета), составляющих за счет средств бюджета Ставропольского края (с учетом сумм межбюджетных трансфертов, передаваемых из бюджета Ставропольского края в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ставропольского края на финансовое обеспечение дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой ОМС), не ниже установленных Программой в расчете на 1 жителя в 2021 году - 3 726.3 рублей, в 2022 году - 3 875.3 рубля, в 2023 году - 4 030.3 рубля.

В обоснование административных исковых требований указано, что постановлением Правительства Ставропольского края от 30.12.2020 года N 750-п утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Ставропольского края на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов без учета замечаний прокурора на проект нормативно-правового акта. Нормативы финансовых затрат в Территориальной программе на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов не соответствуют нормативам затрат, предусмотренным Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2020 года N 2299.

Абзацем 25 раздела VII Территориальной программы установлено, что предусмотренные в ней подушевые нормативы финансирования противоречат требованиям федерального законодательства, устанавливают заниженные подушевые нормативы финансирования, чем установленные абзацем 52 раздела VII Программы.

Таким образом, установленные Территориальной программой вышеуказанные подушевые нормативы финансирования не соответствуют аналогичным нормативам, установленным Программой, что нарушает права граждан на получение государственных гарантий оказания медицинской помощи в объеме, установленном Программой.

В судебном заседании прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском, арбитражном процессе прокуратуры Ставропольского края Мамбетов Р.Я. поддержал требования по изложенным в административном иске основаниям.

Представители административного ответчика Правительства Ставропольского края Б.Е.Л., а также Правительства Ставропольского края и заинтересованного лица Министерства здравоохранения Ставропольского края К.Е.В. возражали против удовлетворения требований административного истца по доводам, изложенным в возражениях.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания, ходатайств об отложении слушания дела не поступило.

При таких обстоятельствах, с учетом мнения лиц, участвующих в деле, суд, считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных и не явившихся в судебное заседание лиц, в порядке части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В представленных в материалы дела письменных возражениях на административный иск представитель Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ставропольского края Б.Л.П. просила отказать в удовлетворении административных исковых требований в полном объеме.

Представитель указала, что Территориальные программы формируются с учетом особенностей, существующих в каждом конкретном субъекте Российской Федерации.

При формировании Территориальной программы ОМС расчеты объемных показателей оказываемой медицинской помощи произведены комиссией по разработке Территориальной программы в пределах, установленных законодательством Российской Федерации границ полномочий субъекта Российской Федерации при формировании территориальных программ. Использование данных медицинской статистики о фактически складывающихся на территории Ставропольского края уровне и структуре заболеваемости населения Ставропольского края при формировании Территориальной программы прямо предусмотрено ст. 81 Федерального закона N 323-ФЗ и позволяет выполнить еще одно законодательно закрепленное условие формирование Территориальной программы - добиться сбалансированности объема медицинской помощи и ее финансового обеспечения (ч. 4 ст. 81 Федерального закона N 323-ФЗ).

Таким образом, не обоснованы доводы истца о нарушении конституционных прав жителей Ставропольского края на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи, поскольку при формировании Территориальной программы учтена фактически сложившаяся потребность населения Ставропольского края в получении медицинской помощи.

Нормативы на 2022 и 2023 годы являются плановыми и в настоящее время не применяются. Следовательно, не могут нарушать конституционных прав граждан на бесплатное оказание медицинской помощи.

Значение нормативов объема медицинской помощи и подушевых нормативов финансирования на 2022 год и на 2023 год будут установлены только после утверждения Правительством Российской Федерации программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на соответствующий финансовый год и плановый период.

Представитель Правительства Ставропольского края по доверенности Ф.Ю.С. в письменных возражениях на административный иск полагает, что требования прокурора удовлетворению не подлежат.

Исходя из положений Федерального закона N 323-ФЗ, требования о необходимости соблюдения в Территориальной программе нормативов объема медицинской помощи, нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевых нормативов финансирования, предусмотренных базовой программой, не установлены.

В федеральном законодательстве не указано, что данные средние нормативы являются для субъектов Российской Федерации обязательными к выполнению в принимаемых ими Территориальных программах или минимальными значениями, которые не могут быть уменьшены субъектами Российской Федерации.

Расходные обязательства на реализацию Территориальной программы за счет средств бюджета Ставропольского края спланированы в соответствии с бюджетным законодательством.

Учитывая, что Территориальная программа по отношению к иным законам, в том числе к Закону о бюджете, является подзаконным актом, постановление N 750-п не может предусматривать объемы финансирования на реализацию Территориальной программы в больших объемах в сравнении с теми, которые установлены Законом о бюджете.

В соответствии с принципом разделения властей органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Кроме этого, учитывая, что оспариваемые заместителем прокурора края отдельные положения раздела VII постановления N 750-п применяются с 01 января 2021 г., установление в Территориальной программе подушевых нормативов финансирования в размере не ниже средних подушевых нормативов финансирования, установленных Программой, после вступления решения суда в законную силу не представляется возможным, поскольку за период времени, прошедший с 01 января 2021 г. до вступления решения суда в законную силу, будут порождены соответствующие правовые последствия (в частности реализованы права граждан на получение медицинской помощи, частично исполнены расходные обязательства Ставропольского края по финансовому обеспечению расходов медицинских организаций на оказание медицинской помощи и другие), а также внесение изменений в подушевые нормативы финансирования напрямую связано с Законом о бюджете, который не оспаривается прокуратурой Ставропольского края.

В связи с чем, суд не может обязать Правительство Ставропольского края незамедлительно после вступления решения суда в законную силу изменить, дополнить или привести постановление N 750-п в соответствие с программой, поскольку это будет являться вмешательством суда в нормотворческую деятельность Правительства Ставропольского края.

Представитель Министерства финансов Ставропольского края Г.С.Д. в письменных возражениях просит отказать в удовлетворении административного иска. Указывает, что федеральное законодательство не содержит требований о полном соответствии нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевых нормативов финансирования, устанавливаемых территориальными программами государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, средним нормативам финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и средним подушевым нормативам финансирования, установленным Программой государственных гарантий, а также запрета на уменьшение или увеличение указанных нормативов.

Представители Министерства здравоохранения Ставропольского края К.Е.В., В.К.А. в представленных в материалы дела письменных возражениях указывают, что оспариваемое постановление не нарушает требования федерального законодательства в сфере охраны здоровья граждан.

Установленные Территориальной программой плановые значения нормативов не означают, что именно они будут применяться в 2022 и 2023 годах.

Права граждан на получение качественной бесплатной медицинской помощи не нарушаются, поскольку медицинская помощь гражданам предоставляется бесплатно в полном объеме согласно стандартам порядкам оказания медицинской помощи независимо от размера подушевых нормативов финансирования, установленных Территориальной программой.

Оспариваемое постановление на противоречит нормам федерального законодательства, принято на основании и во исполнение требований Федеральных законов N 323-ФЗ, N 326-ФЗ и постановления N 2299.

В заявлении не представлено каких-либо доказательств, подтверждающих доводы о нарушении прав неопределенного круга лиц оспариваемым постановлением.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства по делу, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных административных исковых требований по следующим основаниям.

Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, гласит, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счёт средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (статья 41).

Координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) (с последующими изменениями), как общий нормативный правовой акт в области охраны здоровья граждан, закрепляет объективные критерии, с которыми связывается обеспечение доступности и качества медицинской помощи.

К таковым критериям федеральный законодатель относит предоставление медицинской организацией гарантированного объёма медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (пункт 5 статьи 10).

В соответствии со статьёй 19 названного закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, предоставляемую без взимания платы, в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

При этом, законодатель устанавливает, что программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи признаётся программа, утверждённая Правительством Российской Федерации и устанавливающая, в том числе, средние подушевые нормативы финансирования, а также требования к разработке, утверждению и реализации территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Одним из таких требований является то, что территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (статья 81 Федерального закона N 323-ФЗ).

Кроме того, территориальная программа обязательного медицинского страхования, как составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, также формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования (статьи 8 и 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").

Соблюдение данного требования означает необходимость установления в территориальной программе подушевых нормативов финансирования территориальной программы, аналогичных, сходных со средними подушевыми нормативами финансирования, утверждёнными Правительством Российской Федерации в Федеральной программе государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи.

Таким образом, федеральный законодатель, включая в систему правовых регуляторов в сфере охраны здоровья нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство субъектов Российской Федерации и возлагая ответственность за принятие территориальных программ на соответствующие органы государственной власти субъекта Российской Федерации, прямо указывает на то, что нормы об охране здоровья, содержащиеся в таких нормативных правовых актах, не должны противоречить нормам Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

В случае несоответствия норм об охране здоровья, содержащихся в других федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормам названного Федерального закона применяются нормы этого Федерального закона (части 1, 2 и 3 статьи 3 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").

Согласно положениям раздела I Программы устанавливается перечень видов, форм и условий медицинской помощи, оказание которой осуществляется бесплатно, перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, категории граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно, средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты, а также требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части определения порядка и условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности и качества медицинской помощи

В соответствии с Программой органы государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, включая территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

В соответствии с абзацем 25 раздела VII Территориальной программы подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Территориальной программой (без учета расходов федерального бюджета), составляют за счет средств бюджета Ставропольского края (с учетом сумм межбюджетных трансфертов, передаваемых из бюджета Ставропольского края в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ставропольского края на финансовое обеспечение дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой ОМС) в расчете на 1 жителя в 2021 году - 2 593.90 руб., в 2022 году - 2 793.47 руб., в 2023 году - 2 944.11 руб.

Вместе с тем, абзацем 52 раздела VII Программы установлены средние подушевые нормативы финансирования за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на 1 жителя) в 2021 году - 3 726.3 руб., 2022 году - 3 875.3 руб. и 2023 году - 4 030.3 руб.

Таким образом, анализ положений двух программ свидетельствует об установлении Правительством Ставропольского края заниженных по сравнению с Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2020 года N 2299 подушевых нормативов финансирования (в расчете на 1 жителя).

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что в оспариваемой части Территориальная программа, утверждённая постановлением Правительства Ставропольского края от 30 декабря 2020 года N 750-п, противоречит приведённым выше нормам действующего федерального законодательства, в частности положениям Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, что соответственно нарушает права граждан, проживающих на территории Ставропольского края, на получение бесплатной медицинской помощи надлежащего объёма и качества.

Позиция представителей административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что ни законом, ни Федеральной программой не установлено требований о соответствии упомянутых нормативов Территориальной программы нормативам Федеральной программы основана на неверном толковании норм материального права, поскольку из приведённых выше законодательных и нормативных правовых актов следует, что подушевые нормативы, предусмотренные территориальными программами, не могут быть ниже установленных в федеральной (базовой) программе. При ином толковании приведённых актов терялся бы смысл разработки и утверждения Федеральной программы, снижался бы уровень правовых гарантий прав граждан в области бесплатной медицинской помощи, установленных федеральным законодателем.

Ссылка представителей административного ответчика и заинтересованных лиц на объёмы финансирования, правового значения для разрешения заявленных в иске требований не имеет, поскольку реализация прав граждан на гарантированный объём бесплатной медицинской помощи не должна зависеть от наличия средств в бюджете субъекта Российской Федерации.

Также суд не принимает довод представителей административного ответчика и заинтересованных лиц, что оспариваемые подушевые нормативы финансирования на 2022 и 2023 годы являются плановыми, соответственно не могут нарушать прав граждан на бесплатное оказание медицинской помощи, поскольку в Федеральной программе установлены нормативы объёма медицинской помощи, финансируемой за счёт субъекта Российской Федерации, в том числе и на указанные годы. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральной программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, включая территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании, которые являются нормативными правовыми актами и должны соответствовать Федеральной программе, в том числе и на плановый период. Иное трактование планового и условного характера нормативов на 2022 и 2023 годы противоречит предусмотренному оспариваемым нормативным правовым актом порядку его применения, положениям, установленным в части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.