Решение Воронежского областного суда

ВОРОНЕЖСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 30 сентября 2021 года Дело N 3а-525/2021

Воронежский областной суд в составе:

председательствующего судьи Сошиной Л.А.,

при секретаре Высоцкой Е.А.,

с участием прокурора Кривцова В.А.,

представителя административного ответчика - департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области по доверенности Язевой В.В.,

представителя заинтересованного лица - Акционерного общества "Воронежоблтехинвентаризация" по доверенности Смирновой Е.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Берг Олега Викторовича к департаменту имущественных и земельных отношений Воронежской области о признании недействующим в части нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 12.12.2016 N 2028 утвержден Порядок постоянного хранения, использования технических паспортов, оценочной и иной хранившейся по состоянию на 01.01.2013 в органах и организациях по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации учетно-технической документации об объектах государственного технического учета и технической инвентаризации (регистрационных книг, реестров, копий правоустанавливающих документов и тому подобного), предоставления копий такой документации и содержащихся в ней сведений (далее Порядок).

Данный приказ опубликован в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) 23.12.2016.

В приказ от 12.12.2016 N 2028 вносились изменения приказами департамента имущественных и земельных отношений от 19.09.2017 N 1979, от 29.08.2018 N 2086, от 26.04.2019 N 1029.

В частности, приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 29.08.2018 N 2086 "О внесении изменений в приказ департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 12.12.2016 N 2028" раздел N 3 Порядка изложен в новой редакции. Данный приказ вступил в силу с момента его официального опубликования в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) 05.09.2018.

Пункт 3.6. Порядка предусматривает, что ознакомление собственников, владельцев (балансодержателей) объектов недвижимости или их доверенных лиц (при предъявлении надлежащим образом оформленной доверенности), наследников по закону или по завещанию с инвентарными делами, архивными документами производится только в присутствии работника организации, заключившей договор хранения, ответственного за сохранность таких документов; снятие копий, фотографий с документов инвентарного дела, архивных документов в этом случае не допускается.

Берг О.В., являясь пользователем учетно-технической документации об объектах технической инвентаризации, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 3.6. Порядка в части слов "при ознакомлении с инвентарными делами, архивными документами снятие копий, фотографий с этих документов не допускается", ссылаясь на их противоречие части 1 статьи 24, части 1 статьи 26 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", пункту 2 статьи 3 и подпункту 4 пункта 4 статьи 8 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". В обоснование заявленного требования указано на то, что оспариваемый нормативный правовой акт препятствует свободно искать, получать информацию и использовать при работе с архивными делами и документами собственные технические средства для их копирования.

В судебное заседание административный истец Берг О.В. не явился, о дне слушания дела извещен своевременно и надлежащим образом.

Представитель административного ответчика - департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области по доверенности Язева В.В. в судебном заседании административный иск не признала, позиция по делу изложена в письменном отзыве на административное исковое заявление. Просила отказать в удовлетворении заявленных требований.

Представитель заинтересованного лица - Акционерного общества "Воронежоблтехинвентаризация" по доверенности Смирнова Е.Б. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований, позиция по делу изложена в письменном отзыве на административный иск, считает оспариваемый нормативный акт соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Выслушав представителей административного ответчика, заинтересованного лица, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 2.1 статьи 45 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" технические паспорта, оценочная и иная хранившаяся по состоянию на 01.01.2013 в органах и организациях по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации учетно-техническая документация об объектах государственного технического учета и технической инвентаризации (регистрационные книги, реестры, копии правоустанавливающих документов и тому подобное) являются собственностью субъекта Российской Федерации. Хранение технических паспортов, оценочной и иной хранившейся по состоянию на 01.01.2013 в органах и организациях по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации учетно-технической документации об объектах государственного технического учета и технической инвентаризации (регистрационный книг, реестров, копий правоустанавливающих документов и тому подобного) относится к полномочиям соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно части 2.3 статьи 45 Федерального закона "О кадастровой деятельности" постоянное хранение указанных в части 2.1 данной статьи технических паспортов, оценочной и иной документации (регистрационных книг, реестров, копий правоустанавливающих документов и тому подобного) может осуществляться органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, учреждением либо организацией, заключившими с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации договор хранения указанных в части 2.1 настоящей статьи технических паспортов, оценочной и иной документации (регистрационных книг, реестров, копий правоустанавливающих документов и тому подобного), в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Постановлением правительства Воронежской области от 08.05.2009 N 365 утверждено Положение о департаменте имущественных и земельных отношений Воронежской области, который является исполнительным органом государственной власти, уполномоченным осуществлять государственное управление в области приватизации, управления и распоряжения государственным имуществом и земельными ресурсами на территории Воронежской области в пределах своей компетенции.

На основании постановления правительства Воронежской области от 30.08.2016 N 627 на департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области возложены функции по организации постоянного хранения и использования технических паспортов, оценочной и иной хранившейся по состоянию на 01.01.2013 в органах и организациях по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации учетно-технической документации об объектах государственного технического учета и технической инвентаризации (регистрационных книг, реестров, копий правоустанавливающих документов и тому подобного) (пункт 3.1.30. Положения); установление порядка постоянного хранения и использования учетно-технической документации, порядка предоставления копий учетно-технической документации и содержащихся в ней сведений (пункт 3.1.31. Положения); установление размера платы за предоставление копий учетно-технической документации и содержащихся в ней сведений, а также порядка взимания и возврата указанной платы (пункт 3.1.32. Положения).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в целях реализации требований федерального закона и в пределах предоставленных такому органу полномочий. Порядок принятия, опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства регулирует Закон об архивном деле (статья 1).

Архивный документ является материальным носителем с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства; пользователь архивными документами это государственный орган, орган местного самоуправления либо юридическое или физическое лицо, обращающиеся на законных основаниях к архивным документам для получения и использования необходимой информации (пункт 2 и 19 статья 3 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации). В силу части 1.1 статьи 24 этого же закона доступ к архивным документам обеспечивается: путем предоставления пользователю архивными документами справочно-поисковых средств и информации об этих средствах, в том числе в форме электронного документа; путем предоставления подлинников и (или) копий необходимых ему документов, в том числе в форме электронных документов; путем использования информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, с возможностью их копирования.

Согласно части 1 статьи 24, частям 1, 2 статьи 26 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" пользователь архивными документами имеет право свободно искать и получать для изучения архивные документы; он имеет право использовать, передавать, распространять информацию, содержащуюся в предоставленных ему архивных документах, а также копии архивных документов для любых законных целей и любым законным способом; государственные и муниципальные архивы, музеи, библиотеки, научные организации, включенные в перечень, который утверждается Правительством РФ, обеспечивают пользователю архивными документами условия, необходимые для поиска и изучения архивных документов.

Часть 1 статьи 8 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" предусмотрено, что граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. В силу части 8 статьи 8 указанного Закона предоставляется бесплатно информация: о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях; затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного лица; иная установленная законом информация. Порядок хранения и использования включенной в состав архивных фондов документированной информации устанавливается законодательством об архивном деле в Российской Федерации (часть 3 статьи 4 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ).

Согласно пункту 3.1. Порядка, утвержденного приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 12.12.2016 N 2028 в редакции приказа от 29.08.2018, сведения, содержащиеся в учетно-технической документации, являются общедоступными, за исключением сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом.

Сведения, содержащиеся в учетно-технической документации, копии учетно-технической документации предоставляются организацией, заключившей договор хранения, на основании запросов физического, юридического лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления (пункт 3.2. Порядка).

В целях обеспечения сохранности инвентарные дела, архивные документы выдаются из архива работником организации, заключившей договор хранения, для выполнения запросов, поступивших от заявителей, о предоставлении сведений, содержащихся в учетно-технической документации, копий учетно-технической документации. Дата возврата инвентарного дела определяется сроком выполнения работ по запросу заявителя (пункт 3.4. Порядка).

Ознакомление собственников, владельцев (балансодержателей) объектов недвижимости или их доверенных лиц (при предъявлении надлежащим образом оформленной доверенности), наследников по закону или по завещанию с инвентарными делами, архивными документами производится только в присутствии работника организации, заключившей договор хранения, ответственного за сохранность таких документов. Снятие копий, фотографий с документов инвентарного дела, архивных документов в этом случае не допускается (пункт 3.6. Порядка).

Ознакомление лиц, указанных в пункте 3.6. настоящего Порядка, с инвентарными делами, архивными документами производится в соответствии с установленным организацией, заключившей договор хранения, графиком (пункт 3.6.1. Порядка).

В остальных случаях сведения, содержащиеся в учетно-технической документации, копии учетно-технической документации предоставляются в виде: архивной выписки; заверенной копии архивных документов, входящих в состав инвентарных дел; архивной справки (пункт 3.7. Порядка).

Сведения, содержащиеся в учетно-технической документации, копии учетно-технической документации предоставляются заявителям за плату в размере, установленном уполномоченным органом и не превышающем максимальные размеры платы, установленных Правительством РФ (пункт 3.11. Порядка).

Сведения, содержащиеся в учетно-технической документации, копии учетно-технической документации предоставляются бесплатно по запросам: органа регистрации прав; органов государственной власти Воронежской области; органов местного самоуправления Воронежской области; в иных случаях, установленных действующим законодательством (пункт 3.12. Порядка).

Содержание оспариваемых нормативных положений свидетельствует о том, что регулирование, осуществляемое на основании оспоренного нормативного акта, относится к порядку организации работы пользователей с учетно-технической документацией, хранившейся по состоянию на 01.01.2013 в органах и организациях по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации учетно-технической документации об объектах государственного технического учета и технической инвентаризации (регистрационных книг, реестров, копий правоустанавливающих документов и тому подобного), в частности, регулирует отношения, связанные с выдачей архивных документов на возмездной или безвозмездной основе; обеспечивает право граждан на поиск и получение для изучения архивных документов и не устанавливает препятствий для реализации административным истцом права на свободный и бесплатный доступ к архивным документам и их использования.

Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (часть 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" введено положение о том, что порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах включает в себя, помимо прочего, ограничения по объему, срокам, используемым техническим средствам копирования, выдаче и копированию архивных документов на возмездной или безвозмездной основе. При этом установление названного порядка федеральный законодатель отнес к полномочиям соответствующего федерального органа исполнительной власти (часть 5 статьи 26 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ).

В частности, Порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации, утвержденный приказом Федерального архивного агентства (также Росархив) от 01.09.2017 N 143, предусматривает, что пользователь вправе посещать читальный зал архива, изучать дела, документы, справочно-поисковые средства к ним, печатные издания на безвозмездной основе (подпункт 4.1.1.), а также использовать при изучении дел, документов, справочно-поисковых средств к ним, печатных изданий для осуществления выписок и набора текста собственные технические средства без звуковых сигналов и без подключения к информационно-телекоммуникационным сетям архива или арендовать технические средства архива (подпункт 4.1.13.).

Согласно подпункту 4.1.14. Порядка использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации, утвержденного приказом Росархива от 01.09.2017 N 143, пользователь вправе заказывать либо изготавливать самостоятельно арендуемыми техническими средствами архива или собственным техническим средством копии архивных дел, документов, печатных изданий в объеме на более 100 листов (кадров, электронных образцов) в течение дня на возмездной основе при соблюдении требований подпунктов 4.2.21.-4.2.25. Порядка. Подпунктом 4.2.22. предусмотрено, что пользователь обязан при самостоятельном копировании дел, документов, печатных изданий заключать договор с архивом на организацию копирования дел, документов, печатных изданий собственным техническим средством или арендуемым техническим средством архива.

При проверке в порядке нормоконтроля положений подпунктов 4.1.14. и 4.2.22. Порядка использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации, утвержденного приказом Росархива от 01.09.2017 N 143, суд пришел к выводу о соответствии данного нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, указав на то, что необходимая для пользователя фиксация информации из дел, документов, справочно-поисковых средств к ним, печатных изданий может осуществляться при изучении таких материалов не только посредством личного усвоения прочитанного материала и его запоминания, но и с использованием указанных в Порядке собственных технических средств для осуществления выписок и набора текста, которые, в свою очередь, позволяют сохранить для последующего использования воспроизведенное пользователем частичное или полное содержание архивного документа, закрепить сведения об источнике информации, форме, виде и состоянии документа, его отличительных и иных признаках и т.п.; при этом выписки и набор текста как разновидности копирования осуществляются пользователем самостоятельно и на безвозмездной основе; полученную информацию пользователь согласно части 1 статьи 26 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" вправе использовать, передавать, распространять для любых законных целей и любым законным способом (решение Верховного Суда РФ от 22.11.2018 N АКПИ18-1006).

Следует отметить, что Федеральный закон от 22.10.2004 N 125-ФЗ не возлагает на государственные и муниципальные архивы обязанность по оказанию пользователям на безвозмездной основе услуги, связанные с изготовлением копий выбранных ими для изучения архивных документов, в том числе и для случаев организации их самостоятельного изготовления пользователем собственным техническим средством.

Применение технических средств с целью изготовления копий архивных дел, документов, печатных изданий относится к способу использования архивного документа, доступ к которому получен при реализации пользователем его прав на поиск и получение информации, в связи с чем доводы административного истца о нарушении прав граждан на свободный поиск и получение информации утверждением оспоренных положений Порядка несостоятельны.

Соответственно, предусмотренный оспариваемыми положениями порядок ознакомления с архивной учетно-технической документацией не противоречит какому-либо нормативному правовому акту большей юридической силы.

Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что реализация права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (часть 4 статьи 29 Конституции РФ) возможна только в порядке, установленном законом, и что федеральный законодатель правомочен определить законные способы получения информации; право на свободу информации может быть ограничено федеральным законом в соответствии с критериями, которые предопределяются требованиями статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции РФ, на основе принципа юридического равенства (части 1 и 2 статьи 19 Конституции РФ) и вытекающего из него принципа соразмерности, то есть в той мере, в какой это необходимо в Российской Федерации как демократическом и правовом государстве в целях защиты прав, гарантированных статьями 23 и 24 (часть 1) Конституции РФ (Постановление от 31.03.2011 N 3-П и Определение от 24.12.2013 N 2128-О).

В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" допускается ограничение доступа к информации в случае, если оно установлено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В силу части 2.6 статьи 45 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" сведения, содержащиеся в указанных в части 2.1 настоящей статьи технических паспортах, оценочной и иной документации (регистрационных книгах, реестрах, копиях правоустанавливающих документов и тому подобном), являются общедоступными, за исключением сведений, доступ к которым ограничен федеральным законом.

Вопреки доводам административного истца, положения пункта 3.6. Порядка не содержат предписаний, противоречащих Федеральному закону "О кадастровой деятельности" и Федеральному закону "Об архивном деле в Российской Федерации", и не изменяют установленное приведенными законоположениями, включая Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", правовое регулирование.

Оспариваемые положения Порядка в соответствии с требованиями закона обеспечивают право граждан на поиск и получение для изучения архивных документов, поскольку, как указывалось выше, самостоятельное копирование является дополнительным способом использования и сохранения информации, полученной при изучении выданных архивных документов, и не свидетельствует об ограничении права на доступ к архивным документам, предусмотренного Федеральным законом "Об архивном деле в Российской Федерации".

Ссылку административного истца на принятые ранее судебные акты Верховного Суда РФ (дело N АКПИ16-23) нельзя признать состоятельной в связи с внесенными в отдельные законодательные акты изменениями. В точности, частью 5 статьи 26 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 18.06.2017) закреплено, что порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах, включающий ограничения по объему, срокам, используемым техническим средствам копирования, выдаче и копированию архивных документов на возмездной или безвозмездной основе, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства; порядок использования архивных документов в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, государственных и муниципальных музеях, библиотеках, а также в научных организациях, включенных в перечень, который утверждается Правительством РФ, определяется ими в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе в соответствии с порядком, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства.