Решение Липецкого областного суда

ЛИПЕЦКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 7 июля 2021 года Дело N 3а-47/2021

Липецкий областной суд

в составе:

председательствующего судьи Михалевой О.В.

с участием прокурора Кима И.Е.

при ведении протокола судебного

заседания помощником судьи Бобылевой К.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства к Липецкому городскому Совету депутатов о признании недействующим решения Липецкого городского совета депутатов от 9 февраля 2016 года N 73 "О Генеральном плане города Липецка" в части включения в границы населенного пункта муниципального образования г.Липецка земель лесного фонда,

установил:

Решением Липецкого городского совета депутатов от 9.02.2016г. N 73 утвержден Генеральный план г.Липецка Липецкой области.

Федеральное агентство лесного хозяйства обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Липецкого городского совета депутатов от 9 февраля 2016 года N 73 "О Генеральном плане города Липецка" в части включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда. Требования мотивированы тем, что по результатам выполненного ФГБУ "Рослесинфорг" совмещения материалов лесоустройства со схемами генерального плана <адрес> установлено, что в границы населенного пункта частично включены земли лесного фонда общей площадью 1 285 055 кв.м., местоположение <адрес>, находящиеся в федеральной собственности. Лесные участки включены в границы г.Липецка с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Оспариваемым актом в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Определением суда от 12.05.2021 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление строительства и архитектуры Липецкой области.

В судебное заседание представитель административного истца Федерального агентства лесного хозяйства не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен, заявил ходатайство об отложении судебного заседания на 15 дней для уточнения требований. С учетом неоднократно заявлявшихся административным истцом ходатайств об отложении подготовки и рассмотрения дела, удовлетворения их судом, предоставления времени для подготовки к судебному заседанию, суд не считает причину неявки представителя уважительной, не усматривает оснований для отложения судебного заседания, считает возможным рассмотрение дела в отсутствие представителя административного истца.

Представитель административного ответчика Липецкого городского Совета депутатов по доверенности Фаустов С.Н. в судебном заседании заявленные требования не признал, пояснив, что в соответствии с имеющимися у административного ответчика данным пересечения границ г.Липецка и земель лесного фонда не имеется. При утверждении генерального плана г.Липецка, границы города не изменялись, соответствовали границам, установленным законом Липецкой области от 23.09.2004 г., а поэтому согласования с Рослесхозом не требовалось.

Представитель заинтересованного лица администрации г.Липецка по доверенности Начешникова Ю.Ю. в судебном заседании против заявленных требований возражала по аналогичным доводам, дополнительно пояснив, что при подготовке генерального плана г.Липецка проводилось согласование границ с Управлением лесного хозяйства Липецкой области, о каких-либо нарушениях границ земель лесного фонда не указывалось. В настоящее время пересечений также не установлено. Отдельные лесные участки граничат с землями населенных пунктов по всем границам, вследствие чего согласование с Рослесхозом не требовалось.

Представитель заинтересованного лица Управления лесного хозяйства Липецкой области по доверенности Юдин Н.Н. в судебном заседании поддержал заявленные требования, пояснив, что при сопоставлении материалов лесоустройства Грязинского лесничества, данных лесного реестра с границами г.Липецка, содержащимися в генеральном плане г.Липецке, установлено включение земель лесного фонда в границы муниципального образования г.Липецка с нарушением установленного порядка, без согласования с Рослесхозом.

Представители заинтересованных лиц Управления федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Липецкой области, Управления строительства и архитектуры Липецкой области в судебное заседание не явились, о рассмотрении дела извещены надлежащим образом. В письменном отзыве представитель заинтересованного лица Управления строительства и архитектуры Липецкой области по доверенности Грачева Е.А. просила рассмотреть дело в отсутствие представителя Управления строительства и архитектуры Липецкой области. Причина неявки представителя Управления федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Липецкой области суду не известна. Суд полагает возможным рассмотрение дела в отсутствие представителей заинтересованных лиц.

Выслушав объяснения представителей административного ответчика, заинтересованных лиц, исследовав письменные материалы дела, оценив оспариваемые административным истцом положения нормативного правового акта на соответствие федеральным законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Кима И.Е., полагавшего заявленные требования подлежащими удовлетворению в части, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Как установлено статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана относится к вопросам местного значения, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Из Устава городского округа г.Липецк Липецкой области следует, что Липецкий городской Совет депутатов является представительным органом местного самоуправления, который решает вопросы территориального устройства города, принимает нормативные правовые акты в области градостроительства.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, решение Липецкого городского Совета депутатов от 9 февраля 2016 года N 73 "О Генеральном плане города Липецка" принято уполномоченным органом в установленной форме, подписано главой муниципального образования, опубликовано в установленном порядке, и по этим основаниям не оспаривается.

Утвержденным названным решением Генеральным планом установлены границы населенного пункта город Липецк. На основании оспариваемого нормативного правового акта границы г.Липецка поставлены на кадастровый учет, и являются актуальными.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из указанного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 09.01.1998 N 1-П указано, что лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

Из статьи 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" следует, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Частью 1 статьи 8 Лесного кодекса РФ также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Таким образом, в силу прямого указания закона лесные участки из земель лесного фонда находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана городского округа, предусматривающего включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

В период подготовки решения Совета депутатов N 73 действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. N 69, которым закреплена обязанность по направлению уведомления органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в зависимости от даты их размещения и периода действия названных приказов в информационной системе либо Минрегиона России, либо Минэкономразвития России, которые в свою очередь обладали организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений соответствующих уполномоченных федеральных органов (пункт 2.1 Порядка N 69)

Из содержания Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736 (далее - Положение о Рослесхозе), следует, что таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является Рослесхоз, осуществляющий функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений (пункт 1). Рослесхоз осуществляет в порядке и пределах, которые определены законодательством Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной пунктом 1 данного Положения сфере деятельности (пункт 5.2 Положения о Рослесхозе).

Согласно пункту 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" названный орган согласовывает включение земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов, исключение земельных участков из границ населенных пунктов и включение их в состав земель лесного фонда, установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков земель лесного фонда.

Пунктом 5.4.2 названного Положения предусмотрено, что Рослесхоз осуществляет рассмотрение в установленном порядке ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, ходатайств о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, направление в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации рассмотренных ходатайств с проектом акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо проектом акта об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Пунктом 5.4.3 Положения предусмотрено, что Рослесхоз осуществляет рассмотрение проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планов гг. Москвы и Санкт-Петербурга, схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

Таким образом, в силу действовавшего на момент принятия оспариваемого акта законодательства, проект Генерального плана муниципального образования г.Липецка, которым установлены границы города Липецка, предусматривающий включение лесных участков земель лесного фонда в границы этих населенных пунктов, мог быть утвержден только при соблюдении процедуры его согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации). Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

В соответствии частями 3 и 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит, в том числе, положение о территориальном планировании; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, на которой отображаются границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.

Из материалов дела следует, что границы Грязинского лесничества, расположенные на землях лесного фонда в Липецкой области, установлены приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 13.02.2019 г. ( в редакции приказа N 947 от 18.07.2019 г.)

Материалами лесоустройства -планшетами (л.д.29-36 т.2), картами-схемами ( л.д.38-39 ), свидетельствами о государственной регистрации права собственности на земельные участки (л.д.170-175 т.3, л.д.2,9,16,32-33,68 т.4), выписками из лесного реестра, картами-схемами границ лесных участков и таксационным описанием (л.д.176-255, 261-266 т.3,л.д.3-8, 10-15,17-31,34-67, 69-93 т.4), выпиской из ЕГРН (л.д.94-96 т.4) подтвержден учет границ участков лесного фонда Грязинского лесничества, в том числе Балашовское участковое лесничество <адрес>

Поскольку право собственности Российской Федерации на указанные лесные участки подтверждено, вопрос о включении лесных участков в земли населенных пунктов должен был решаться с согласия Рослесхоза, как это было установлено действовавшей на дату принятия Генерального плана редакцией статьи 25 ГрК РФ.

Между тем, представленные результаты картографического совмещения границ населенного пункта <адрес> с материалами лесоустройства указывают на то, что земельные участки лесного фонда частично включены в земли населенного пункта генеральным планом г.Липецка без соответствующего разрешения уполномоченного на то органа исполнительной власти. Приведенные представителем административного ответчика доводы о том, что не подтверждено включение в границы населенного пункта спорных лесных участков, опровергаются материалами дела.

Так, из материалов дела следует, что Воронежским филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" в 2020 и 2021 гг. неоднократно, в том числе и по поручению суда, проводилась работа по совмещению материалов лесоустройства с границами населенных пунктов, в том числе муниципального образования г.Липецк (л.д.35-38 т.1, л.д.38-42 т.2, л.д.58-79 т.3, л.д.163-164 т.3, л.д.117-142 т.4), в ходе которых установлено включение земель лесного фонда, входящих в состав Грязинского лесничества, в границы <адрес>.

Согласно уточненным данным "Воронежлеспроект" от 30.06.2021 г. и пояснениям специалиста Чекрыжовой Е.А. - начальника отдела земельных отношений филиала ФГБУ "Рослесинфорг" "Воронежлеспроект" в судебном заседании установлено включение в границы г.Липецка земель лесного фонда с местоположением: <адрес>

В части указанных в административном исковом заявлении земель (Плехановское участковое лесничество- <адрес> пересечений границ земель лесного фонда и границ <адрес> не имеется. Границы <адрес> находятся внутри населенного пункта, т.е. все его границы являются смежными с границами земельных участков населенного пункта. В основу исследования были приняты материалы лесоустройства ( границы лесничества, планшеты, данные лесного реестра, ЕГРН) и границы <адрес>, согласно данным Росреестра. Границы земельных участков лесного фонда не во всех случаях стоят на кадастровом учете, но подтверждаются материалами лесоустройства по состоянию на дату принятия оспариваемого правового акта.

Проанализировав положения Порядка N 69, представленные суду в материалы административного дела документы, результаты картографического совмещения границ населенного пункта с материалами лесоустройства, объяснения представителя административного ответчика, суд приходит к выводу, что проект генерального плана, предполагающий включение в границы населенного пункта земельных участков из земель лесного фонда с уполномоченными федеральными органами государственной власти в соответствии с названным выше Порядком не согласовывался. Изложенное не отрицалось административным ответчиком в суде.

Таким образом, при подготовке генерального плана было допущено нарушение процедуры его согласования, установленной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при этом в результате утверждения генерального плана произошло частичное наложение границ населенного пункта на участки лесного фонда Российской Федерации, повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, что свидетельствует о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям градостроительного и земельного законодательства, имеющего большую юридическую силу, и является основанием для удовлетворения иска.

Доводы административного ответчика о том, что при наложении координат поворотных точек земель лесного фонда, в отдельных случаях было установлено пересечение земельных участков из состава земель лесного фонда и земель населенных пунктов по его границам, не свидетельствуют о законности оспариваемого решения, поскольку доказательств надлежащего согласования при постановке на кадастровый учет (при межевании) со смежными землепользователями в числе которых является уполномоченное лицо Рослесхоза в порядке установленном Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", Земельным кодексом Российской Федерации материалы дела, не содержат.

Вопросы об установлении границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населенного пункта, уточнения их местоположения не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административного ответчика о том, что градостроительные отношения не регулируют установление границ муниципальных образований, ссылка на установление границ, городской черты <адрес> постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 26.11.1998 N 144-ПС, Законом Липецкой области от 23.09.2004 г. N 126-ОЗ "Об установлении границ муниципальных образований Липецкой области", об отсутствии необходимости согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства в связи с тем, что указанные ранее лесные участки частично включены в территорию населенного пункта г. Липецка, судом не могут быть приняты, поскольку на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта право федеральной собственности на указанные участки не прекращено, в связи с чем вопрос об их включении в земли населенного пункта должен был решаться с согласия Федерального агентства лесного хозяйства. Утверждение границ муниципального образования названным законом субъекта Российской Федерации не исключает необходимости утверждения органами местного самоуправления документов территориального планирования в соответствии с требованиями федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу. Требования Рослесхоза заявлены в отношении Генерального плана, утвержденного решением Липецкого городского Совета депутатов N 73, которым определены границы населенного пункта и тем самым оформлены результаты незаконного перевода земель лесного фонда в земли поселений. Названными выше актами, изданными до 2016 года, вопрос перевода лесных участков из земель лесного фонда Грязинского лесничества в земли населенного пункта не решался.