Решение Смоленского областного суда

СМОЛЕНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 20 августа 2021 года Дело N 3а-41/2021

Смоленский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой О.А.,

при секретаре Трищенкове А.В.,

с участием прокурора Заболоцкой И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" об оспаривании постановления Департамента Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике от 1 июня 2020 г. N 28 "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Смоленской области для акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания",

установил:

акционерное общество "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее - АО "Центральная ППК") осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе на территории Смоленской области.

Приказом Федеральной службы по тарифам от 14 декабря 2009 г. N 446-т АО "Центральная ППК" включено в реестр субъектов естественных монополий на транспорте, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль, под регистрационным номером 77/1/13.

Департаментом Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике 1 июня 2020 г. на основании заключения Экспертного совета Департамента Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике от 30 апреля 2020 г. N 323 издано постановление "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Смоленской области для акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" N 28 (далее - Постановление N 28 от 1 июня 2020 г.) (л.д. 21-22, 216-225 Том 1).

Постановление опубликовано в печатном издании "Смоленская газета" 10 июня 2020 г. N 22 (л.д. 129-130 Том 2).

Пунктом 1 указанного постановления установлен экономически обоснованный уровень тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в размере 4,28 руб./пасс.-км.

Пунктом 2 постановления "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Смоленской области для акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" N 28 от 1 июня 2020 г. определено, что тариф, установленный в пункте 1 применяется для целей расчета недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, с 1 января 2020 г.

Согласно пункту 3 настоящего постановления признано утратившим силу постановление Департамента Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике N 63 от 1 июля 2019 г. "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении Смоленской области для акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания".

АО "Центральная ППК" обратилось в суд с административным исковым заявлением и уточненным заявлением о признании Постановления N 28 от 1 июня 2020 г. не действующим полностью с даты его принятия, как не соответствующее законодательству Российской федерации. Просило обязать Департамент Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике в течение 10 дней с даты принятия решения суда принять новый нормативный правовой акт, заменяющий Постановление N 28.

АО "Центральная ППК", ссылаясь на нарушение Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 г. N 1649/17 (далее - Методика N 1649/17) и Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного Приказом Минтранса России от 23 октября 2018 г. N 373, вступившего в силу с 15 февраля 2019 г., указало, что тарифным органом при определении экономически обоснованного уровня тарифа неправомерно не включены в необходимую валовую выручку на 2020 г. затраты АО "Центральная ППК" с отнесением на Смоленску область на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов (по статье "Лизинг"); применен завышенный объемный показатель пассажирооборота, не согласованный с Федеральным агентством железнодорожного транспорта (далее - Росжелдор) и Федеральной антимонопольной службой (далее - ФАС России); неправомерно исключены из состава экономически обоснованных затрат документально подтвержденные за отчетный период затраты по статьям "Информационно-справочные услуги", "Консультационные услуги", "Расходы на добровольное и обязательное страхование", "Юридические услуги", "Расходу на рекламу и разработку мультимедийных материалов", "Расходы, предусмотренные коллективным договором", а также затраты прошлых периодов (2017-2019 г.г.), ранее не учтенные в составе тарифов на соответствующие периоды, и недополученные доходы в связи с превышением планового значения пассажирооборота за 2017-2019 г.г. над фактическими показателями.

В письменных возражениях относительно административных исковых и уточненных требований административный ответчик Департамент Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике административный иск не признал, ссылаясь на то, что порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта соблюден. По доводу требований о неправомерном отклонении затрат на внесение лизинговых платежей указал, что на основании пункта 38 таблицы 3.4 раздела 3 к Порядку ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденному Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 23 октября 2018 г. N 373, расходы на лизинговые платежи за рельсовые автобусы, работающие в пассажирских перевозках в пригородном сообщении, подлежат прямому отнесению на субъект Российской Федерации, предусматривающий затраты на лизинг в договорах на транспортное обслуживание населения, тогда как договором на транспортное обслуживание населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Смоленской области в 2020 году N 95/1-19/04-д от 20 декабря 2019 г. затраты на лизинг не предусмотрены. По доводу о применении завышенного показателя пассажирооборота указал, что спорный показатель пассажирооборота принят на основании официальных данных органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта, как предусмотрено абзацем 2 пункта 49.1.4 Методики N 1649/17. Расходы по статьям "Информационно-справочные услуги", "Консультационные услуги", "Расходы на добровольное и обязательное страхование", "Юридические услуги", "Расходы на рекламу и разработку мультимедийных материалов", "Расходы, предусмотренные коллективным договором" при расчете тарифа исключены, как затраты напрямую не связанные с осуществлением регулируемой деятельности, а также расходы, которые не являются экономически обоснованными, в связи с чем не могут перекладываться на потребителей ресурса.

Пункт 49.1.4 Методики N 1649/17 не устанавливает порядок расчета недополученных доходов в связи с превышением планового значения пассажирооборота над фактическими показателями, в связи с чем, таковые за 2017-2019 г.г. не учитывались при принятии тарифа.

Обоснование учета понесенных затрат за прошлые периоды (2017-2019 г.г.), ранее не учтенные в составе тарифов на соответствующие периоды, в материалы для расчета экономически обоснованного уровня тарифа на 2020 г. предоставлены не были, отсутствовала информация о затратах, связанных с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию (работы, услуги); размер неучтенных затрат за 2019 г. указан административным истцом в разных суммах (пояснительная записка по материалам АО "Центральная ППК" от 11 ноября 2019 г. N 22139-19 и актуализированный расчет, представленный письмом от 28 апреля 2020 г. N 7488-20; информация о результатах деятельности за 2019 г. в тарифный орган предоставлена письмом от 15 июля 2020 г. N 2017-20 (вх. от 17 июля 2020 г. N 3495/6), то есть после становления экономически обоснованного уровня тарифа на 2020 г..

Протокольным определением от 18 февраля 2021 г., вынесенным при рассмотрении дела в предварительном судебном заседании, для участия в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Департамент Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству, Министерство транспорта Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба, Федеральное агентство железнодорожного транспорта (л.д. 193-195 Том 2).

В письменных возражениях относительно административных исковых требований заинтересованное лицо Департамент Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству указал, что расчет экономически обоснованного тарифа на перевозки пассажиров регулирующим органом произведен правильно, поскольку затраты на лизинг договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Смоленской области от 20 декабря 2019 г. N 95/1-19/04-Д не предусмотрены; показатель пассажирооборота <данные изъяты>. пасс.-км. определен исходя из пассажирооборота, принятого в расчете экономически обоснованного уровня тарифа на 2019 год, и прогнозной динамики вагоно-километровой работы в 2020 году в соответствии с Методикой N 1649/17 (абзац 2 пункта 49.1.4), и не противоречит Комплексному плану транспортного обслуживания населения Смоленской области на средне-и долгосрочную перспективу (до 2030 года) в части пригородных пассажирских перевозок, утвержденному распоряжением Администрации Смоленской области от 11 марта 2016 г. N 271-р/адм (подпункт 2.1 пункта 2 таблицы 11), который согласован с Министерством транспорта Российской Федерации в программе АРМ КПТО АСУ ТК.

Использование в прогнозных расчетах фактического пассажирооборота АО "Центральная ППК" считает не возможным, поскольку решением ФАС России от 31 октября 2018 г. N СП/87848/18 последнему было отказано в удовлетворении требований в части такого размера пассажирооборота при учтенном регулирующим органом плановом размере пассажирооборота.

Административный истец неоднократно обращался в Арбитражный суд Смоленской области с исками к Департаменту Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству о взыскании понесенных убытков по транспортному обслуживанию населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Смоленской области, в удовлетворении которых было отказано.

Кроме того, между Департаментом Смоленской области по транспортному и дорожному хозяйству и АО "Центральная ППК" заключено соглашение от 11 марта 2020 г. N 25-20/04-с о предоставлении субсидий в рамках реализации областной государственной программы "Развитие дорожно-транспортного комплекса Смоленской области", которое Департаментом исполняется (л.д. 1-8 Том 3, 211-218 Том 3, 92-95 Том 4).

В письменных возражениях Министерство транспорта Российской Федерации свою позицию в отношении заявленного АО "Центральная ППК" иска не высказало (л.д. 1-4, 21-214 Том 4).

В письменных возражения Росжелдор возражал против удовлетворения административного иска АО "Центральная ППК", указав, что при возникновении разногласий по объемным показателям перевозок для расчета экономически обоснованных затрат и уровня тарифов, необходимые показатели принимаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения железнодорожного транспорта при согласовании с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта и с федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий. В Росжелдор обращений по данному вопросу ни от одной стороны не поступало. Административный истец не предоставил доказательств, подтверждающих заявленные требования, которые не основаны на нормах права (л.д. 64-65 Том 3).

Заинтересованное лицо ФАС России письменные возражения относительно административных исковых и уточненных требований не представила.

В судебном заседании представитель административного истца Будашевский М.А. поддержал заявленные требования, просил их удовлетворить.

Представители административного ответчика Департамент Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике Денисиевский К.А. и Горбачева А.И. административные исковые требования не признали, сославшись на доводы, изложенные в письменных возражениях и дополнениях к ним на административный иск.

Заинтересованное лицо Департамент Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству, несмотря на надлежащее извещение о времени и месте рассмотрения данного дела, явку своего представителя в суд не обеспечил. В письменном ходатайстве от 20 августа 2021 г. просил рассмотреть данное дело в отсутствие его представителя.

Представитель Департамента Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству Флиманков Ю.Л. ранее в судебных заседаниях административный иск АО "Центральная ППК" просил оставить без удовлетворения, сославшись на доводы, изложенные в письменных возражения и дополнениях к ним. Кроме того, указал на то, что между Департаментов Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству и АО "Центральная ППК" заключен договор на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Смоленской области в 2020 году N 95/1-19/04-д от 20 декабря 2019 г., согласно которому и приложению к нему, в котором отображена вагоно-километровая работа, определен показатель пассажирооборота <данные изъяты>. пасс-км.. 19 марта 2020 г. между указанными сторонами подписан протокол разногласий к данному договору, согласно которому стороны пришли к соглашению относительно показателя пассажирооборота на 2020 г. <данные изъяты> млн. пасс-км., а также к тому, что Департамент не принимает лизинговых платежей за 2019 год (фактические) и 2020 года (плановые) в связи с заменой АО "Центральная ППК" подвижного состава с истекшим сроком службы, арендованного в ОАО "РЖД", на новый собственный подвижной состав, приобретенный им в финансовую аренду (лизинг) (л.д. 87-99 Том 2).

АО "Центральная ППК" неоднократно обращалось в Арбитражный суд Смоленской области с иском к Смоленской области в лице Департамента Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству о взыскании убытков, в частности за 2017 г. в размере 206161530 рублей, в удовлетворении которого решением Арбитражного суда Смоленской области от 10 марта 2021 г. по делу N А62-10579/2020 было отказано.

Несмотря на это, административный истец оспаривает Постановление N 28 от 1 июня 2020 г., в том числе и по тому основанию, что тарифный орган в нарушении пункта 46 Методики N 1649/17 неправомерно не принял к учету в составе тарифа на 2020 г. понесенные им затраты за 2017 г. в размере <данные изъяты> рублей, ранее не учетные в составе тарифа на 2017 год.

Помимо этого, АО "Центральная ППК" на основании предоставленных отчетов о недополученных доходах за 2017-2019 г.г. в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров в пригородном сообщении железнодорожным транспортом в результате государственного регулирования тарифов за фактически осуществленные перевозки в соответствии с заключенными с Департаментом Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству Соглашениями о предоставлении субсидий в рамках реализации областной государственной программы "Развитие дорожно-транспортного комплекса Смоленской области" ежегодно получало соответствующие субсидии, размер которых был согласован обеими сторонами.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства, принимая во внимание заключение прокурора, указавшего на отсутствие оснований для удовлетворения заявленных требований, суд приходит к следующему.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ, пункты 3 и 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 (далее - Положение N 643), пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. N 950).

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ).

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 г. N 1649/17 утверждена Методика расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, которая предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и организациями, осуществляющими деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении и являющихся субъектами естественных монополий.

В соответствии с пунктом 3.1.41 Положения о Департаменте Смоленской области по энергетике, энергоэффективности, тарифной политике, утвержденного постановлением Администрации Смоленской области от 9 июля 2012 г. N 432, к полномочиям Департамента отнесено утверждение тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении (л.д. 147-157 Том 2).

Пунктом 7 статьи 1 Закона Смоленской области от 7 мая 2002 г. N 48-з "О порядке опубликования, вступления в силу и действии областных нормативных правовых актов" предусмотрено, что датой официального опубликования областного нормативного правового акта считается дата первой публикации его полного текста в газетах "Смоленская газета", "Рабочий путь", "Смоленские новости", в информационном бюллетене "Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области", в "Вестнике Смоленской областной Думы" или дата его первого размещения (опубликования) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к его форме и порядку опубликования. По этим основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте (пункт 1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ). Основным методом государственного регулирования указанных тарифов является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643).

Согласно пункту 14(2) Положения N 643 органы регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении определяют прогнозный объем оказываемых услуг в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также комплексным планом транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации на средне- и долгосрочную перспективу в части пригородных пассажирских перевозок, утвержденным в установленном порядке.

Расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе объемных показателей работ перевозчика за отчетный год, ожидаемых в текущем году в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения, заключаемым уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с перевозчиком в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 г. N 857-р "Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом" (далее - Контракт), и прогноза на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год (пункт 36 Методики N 1649/17).

В соответствии с пунктом 49.1.1 Методики N 1649/17 определение и установление объемов транспортной работы и перевозок осуществляется уполномоченным органом (уполномоченными органами) субъекта Российской Федерации в соответствии с Контрактом.

Объемные и качественные показатели пассажирских перевозок, предусмотренные Контрактом, должны также соответствовать комплексному плану транспортного обслуживания населения.

Существенными параметрами при прогнозировании объемных и качественных показателей пассажирских перевозок являются: "отправленные пассажиры", "перевезенные пассажиры", "пассажирооборот", "населенность вагона", "вагоно-километры", "составность поездов", "рабочий парк вагонов".

Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта при формировании условий Контракта определяется прогноз количества перевезенных пассажиров и маршруты следования поездов, с учетом которых прогнозируется пассажирооборот. Определение прогноза вагоно-километров осуществляется с учетом пассажирооборота и прогнозируемой нормативной населенности вагонов. С учетом сложившейся за отчетный период фактической населенности вагонов могут быть установлены предельные отклонения нормативной населенности вагонов на прогнозируемый период. Допускается увеличение нормативной населенности вагонов с учетом недопущения ухудшения качества проезда пассажиров (недопустимости существенного роста населенности). Снижение нормативной населенности вагонов допускается с учетом обоснованности объемов транспортного заказа (количества поездов и их составности).

При прогнозировании объемов транспортной работы в текущем и очередном годах органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта, принимается во внимание фактическая (за три года, предшествующих текущему) и прогнозируемая динамика количества перевезенных пассажиров в разрезе субъектов Российской Федерации.

При наличии отклонения динамики количества перевезенных пассажиров от динамики пассажирооборота, предусмотренной Контрактом, до пересмотра Контракта органом регулирования принимается расчетный показатель пассажирооборота с учетом динамики количества перевезенных пассажиров, согласованный с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области транспорта.

Как следует из пункта 49.1.2 Методики N 1649/17, при возникновении разногласий по объемным показателям перевозок для расчета экономически обоснованных затрат и уровня тарифов, необходимые показатели принимаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта при согласовании с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта и с федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.