Решение Воронежского областного суда

ВОРОНЕЖСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 8 сентября 2021 года Дело N 3а-404/2021

Воронежский областной суд в составе

председательствующего судьи Привалова А.А.,

при секретаре Стороженко Е.В.,

с участием представителя

административного истца Кульнева В.Н.,

представителя

административного ответчика Русановой Е.Д.,

прокурора Сергеевой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Авто-Дон" к департаменту имущественных и земельных отношений Воронежской области о признании недействующими с момента принятия абзацев 2, 3 пункта 3.8 Положения о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и сервитутов, утвержденного приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 02.07.2015 N 1111 (в редакции приказа от 05.02.2018 N 223),

установил:

приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 02.07.2015 N 1111 утверждено Положение о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и сервитутов.

Приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 05.02.2018 N 223 пункт 3.8 раздела III названного Положения изложен в новой редакции.

Абзацем 2 пункта 3.8 данного Положения предусмотрено, что размер платы за размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов определяется независимым оценщиком в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Размер платы за размещение Объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов на территории Воронежской области устанавливается в размере рыночной стоимости, но не менее 5000 рублей, за исключением земель или земельных участков, расположенных на территории городского округа город Воронеж, для которых размер платы не может быть менее 10000 рублей (абзац 3 пункта 3.8 Положения).

ООО "Авто-Дон" обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом последующего уточнения, просит признать недействующими абзацы 2, 3 Положения с момента принятия 05.02.2018.

В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что в пользовании общества по договору аренды находится земельный участок с кадастровым номером N, площадью 19 285 кв.м., расположенный по адресу: <адрес>.

В целях благоустройства прилегающей к земельному участку территории общество обратилось в департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области с заявлением о выдаче разрешения на использование земельного участка площадью 1 145 кв.м. без предоставления земельного участка и установления сервитута с разрешенным использованием - элементы благоустройства территории и малые архитектурные формы на срок 60 месяцев.

По итогам рассмотрения заявления, обществу было направлено уведомление N 52-17-15616з от 19.11.2020 о подготовке приказа о предоставлении участка, необходимости произвести оплату стоимости пользования землей за 60 месяцев в размере 7 274 580 руб.

По мнению административного истца, размер платы за пользование землей является экономически необоснованным, а нормы абзацев 2, 3 пункта 3.8 Положения противоречат пункту 1 статьи 39.7 Земельного кодекса РФ, постановлению Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В судебном заседании представитель административного истца Кульнев В.Н. поддержал заявленные требования.

Представитель административного ответчика Русанова Е.Д. в судебном заседании просила в иске отказать в связи с отсутствием оснований для признания приказа недействующим в оспариваемой части.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора Сергеевой О.А., полагавшей административный иск не подлежим удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что оспариваемая норма применена к административному истцу в результате рассмотрения заявления ООО "Авто-Дон" о выдаче разрешения на использование земельного участка с целью размещения элементов благоустройства территории и малых архитектурных форм (л.д. 140-141).

Приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от ДД.ММ.ГГГГ N ООО "Авто-Дон" предоставлено право на использование земель общей площадью 1 145 кв.м. из земель населенных пунктов, расположенных по адресу: <адрес>, с целью размещения элементов благоустройства территории, в том числе малых архитектурных форм, сроком на 60 месяцев без права изменения разрешенного использования земельного участка. ООО "Авто-Дон" в соответствии с пунктом 3.8 раздела III Положения предложено произвести оплату стоимости права использования земельного участка в размере 7 274 580 руб. (л.д. 135-136).

Приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от ДД.ММ.ГГГГ N названный выше приказ отменен (л.д. 134).

Административный истец относится к субъектам правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, что свидетельствует о возможности защиты нарушенных прав в рамках оспаривания нормативного правового акта.

Проверяя полномочия департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего.

В соответствии с пунктом "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута предусмотрено главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления), виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 данной статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 утвержден Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

В целях реализации приведенных нормативных правовых актов федерального законодательства, департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области был принят приказ от 02.07.2015 N 1111, которым утверждено Положение, устанавливающее порядок и условия использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с целью размещения объектов, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, согласно перечню, утвержденному в постановлении Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 объектов.

В соответствии с пунктом 1.1 положения о департаменте имущественных и земельных отношений Воронежской области, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 08.05.2009 N 365 (в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного акта), департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области является исполнительным органом государственной власти в сфере имущественных и земельных отношений, уполномоченным осуществлять государственное управление в области приватизации, управления и распоряжения государственным имуществом и земельными ресурсами на территории Воронежской области в пределах своей компетенции, а также в области лицензирования отдельных видов деятельности, производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Воронежской области.

Статьей 15 Устава Воронежской области, принятого областной Думой 25.05.2006, установлено, что систему нормативных правовых актов области составляют: Устав Воронежской области, законы Воронежской области, постановления Воронежской областной Думы, указы губернатора Воронежской области, постановления правительства Воронежской области, приказы исполнительных органов государственной власти.

В силу статьи 44 Устава Воронежской области исполнительные органы государственной власти Воронежской области издают приказы. Приказы исполнительных органов государственной власти Воронежской области, принятые в пределах их полномочий и направленные на установление, изменение или отмену общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение в отношении неопределенного круга лиц, являются нормативными правовыми актами и обязательны для исполнения на территории Воронежской области (пункты 2, 4).

Закон Воронежской области от 01.02.1995 N 11-з "О нормативных правовых актах Воронежской области" определяет понятия и виды нормативных правовых актов Воронежской области, регулирует иные вопросы, связанные с принятием и действием нормативных правовых актов Воронежской области.

В соответствии со статьей 4 данного закона приказом является нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера по общим и специальным вопросам компетенции исполнительных органов государственной власти Воронежской области, издаваемый руководителем соответствующего исполнительного органа государственной власти Воронежской области.

Статья 6 закона Воронежской области от 07.07.2006 N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" устанавливает, что официальным опубликованием нормативных правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Воронежской области считается первая публикация их полного текста в периодических печатных изданиях, с которыми заключен государственный контракт, предусматривающий официальное опубликование нормативных правовых актов Воронежской области, либо в официальных периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти Воронежской области, либо первое размещение (опубликование) в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Оспариваемый приказ опубликован 06.07.2015 в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (адрес в сети Интернет http://www.pravo.govvrn.ru, номер опубликования 360620154237), приказ от 05.02.2018 N 223 опубликован 15.02.2018 за номером 3606201812046.

Исходя из анализа указанных выше норм, суд приходит к выводу, что департамент при принятии оспариваемого нормативного правового акта и внесении в него изменений действовал в пределах своей компетенции и предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия и правилам введения в действие.

Проверяя соответствие оспариваемого приказа федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного акта) использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 25.06.2019 N 1629-О сформулировал правовую позицию, согласно которой Конституция Российской Федерации (статья 36, часть 3) устанавливает, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. В порядке реализации данной обязанности и в целях упорядочения земельных отношений федеральный законодатель закрепил в Земельном кодексе Российской Федерации в числе основных принципов земельного законодательства принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1 статьи 1). Указанный принцип призван обеспечить эффективное использование земли, в том числе земли, находящейся в публичной собственности, которая, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, является источником доходной части бюджетов соответствующего уровня (определения от 20.11.2014 N 2603-О, от 29.03.2016 N 582-О и др.). Федеральный законодатель, принимая во внимание многообразие видов сооружений, их функциональные и технические характеристики, предусмотрел в пункте 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации возможность размещения ряда сооружений без предоставления находящихся в публичной собственности земельных участков и установления сервитутов, т.е. без оформления прав собственников (владельцев) таких сооружений на эти участки; подобное правовое регулирование обеспечивает возможность оперативного - без оформления правоустанавливающих документов на землю - размещения определенных объектов с учетом их особых характеристик и назначения (определение от 26.03.2019 N 722-О).

На федеральном уровне вопрос об определении размера платы за размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и сервитутов не урегулирован. Принимая во внимание, что целью платы является размещение на муниципальных или государственных землях поименованных в постановлении от 03.12.2014 N 1300 объектов, к правоотношениям в сфере определения такой платы применимы основополагающие принципы определения платы за пользование земельными участками, к числу которых относится арендная плата и земельный налог.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде названных земельных участков, к числу которых относится принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке, а также принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28.02.2017 N 424-О, государственным органам, обладая необходимой дискрецией при определении размера арендной платы и порядка ее расчета, надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, оспариваемая административным истцом региональная норма подлежит признанию не действующей в случае установления произвольности установленного субъектом Российской Федерации правового регулирования без учета объективных условий хозяйственной деятельности.

Как следует из анализа положений главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя регулирование предоставления земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в главе V.6 данного Кодекса установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допустив размещение стационарных торговых объектов без предоставления земельных участков и установления сервитута на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (пункт 1 статьи 36); установку и эксплуатацию рекламных конструкций на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляются на основании договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (пункт 2 статьи 36); видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 статьи 36), установленных Правительством Российской Федерации (пункт 3 статьи 36).

Использование нестационарных торговых объектов и рекламных конструкций предполагает получение их собственниками соответствующего дохода с учетом категории земель, к которой отнесены земельные участки, на которых расположены данные объекты, их местоположения, площади, разрешенного использования, иных факторов.

В отличие от названных выше объектов постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 (в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного акта) установлена возможность размещения на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, линейных, вспомогательных, защитных сооружений, проездов и подъездных дорог, для размещения которых не требуется разрешение, элементов благоустройства территории, пожарных водоемов.

В дальнейшем постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2016 N 385 перечень дополнен объектами, в числе которых поименованы пункты приема вторичного сырья, для размещения которых не требуется разрешения на строительство; передвижные цирки, передвижные зоопарки и передвижные луна-парки; сезонные аттракционы; пункты проката велосипедов, роликов, самокатов и другого спортивного инвентаря, для размещения которых не требуется разрешения на строительство, а также велопарковки; платежные терминалы для оплаты услуг и штрафов; зарядные станции (терминалы) для электротранспорта.

Анализ перечня объектов приводит к выводу, что использование заинтересованным лицом земель производится для обслуживания принадлежащих ему сооружений, обустройства объектов, не предполагающих получение дохода (элементы благоустройства), с целью получения дохода при оказании услуг на предоставленных землях.

Арендная плата за публичный земельный участок, предоставленный в аренду без торгов, определяется в порядке, установленном уполномоченным органом в соответствии с федеральным законом, который предусматривает необходимость ее регулирования.

В силу подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ (действующей с 1 марта 2015 г.) порядок определения размера арендной платы за предоставленные в аренду без торгов земельные участки, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации, и участки, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

При определении арендной платы уполномоченные органы должны руководствоваться основными принципами ее определения, установленными Правительством Российской Федерации.