Решение Верховного Суда Республики Мордовия

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ

РЕШЕНИЕ

от 27 апреля 2021 года Дело N 3а-37/2021

27 апреля 2021 г. по делу N 3а-37/2021

Верховный Суд Республики Мордовия в составе

судьи Верховного Суда Республики Мордовия Бажанова А.О.,

при секретаре Солдатовой А.С.,

с участием в деле:

административного истца - общества с ограниченной ответственностью "Вепрь", его представителя Терешкина Ю.Н.,

административного ответчика - Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия, его представителей Токарева А.С., Васина Н.А., Сорокиной Л.В.,

прокурора отдела прокуратуры Республики Мордовия Шитовой Е.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 27 апреля 2021 г. в г. Саранске Республики Мордовия административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Вепрь" о признании недействующим приказа Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия N 1120 от 30 декабря 2015 г. "Об утверждении порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на землях лесного фонда на территории Республики Мордовия",

установил:

ООО "Вепрь" обратилось с административным иском о признании недействующими со дня принятия пунктов 7, 17 и 23 Порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на землях лесного фонда на территории Республики Мордовия, утвержденного Приказом Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия N 1120 от 30 декабря 2015 г. (далее Порядок) как противоречащих статьям 8.3, 13.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

В последующем административный истец просил признать недействующими со дня принятия Порядок полностью.

В качестве основания административный истец со ссылкой на часть 3 статьи 13.2 Федерального закона N 294-ФЗ указал, что плановые (рейдовые) осмотры не могут проводиться в отношении конкретного юридического лица, индивидуального предпринимателя и не должны подменять собой проверку.

В последующем административный истец уточнил административные исковые требования, указав, что пункт 4 Порядка предполагает проведение мероприятий по контролю за использованием лесных участков в отношении конкретных юридических лиц, что само по себе является проверкой.

По мнению административного истца, вышеназванная норма противоречит положениям статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ, согласно которой порядок оформления и содержание заданий мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.

По мнению административного истца положения пункта 4 Порядка, согласно которому мероприятия по контролю при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на территории Республики Мордовия проводятся на землях лесного фонда в форме мероприятий по контролю за использованием лесных участков на основании договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, приказов о предоставлении лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, договоров безвозмездного пользования лесными участками, нарушают положения статьи 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ.

Представитель административного истца пояснил, что оспариваемый Порядок противоречит положениям пунктов 77-80 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утверждённого приказом Минприроды России от 12 апреля 2016 г. N 233 (далее Административный регламент).

В нарушение вышеназванных нормативных положений административный ответчик при принятии Порядка допустил подмену понятия "плановые (рейдовые) осмотры, обследования лесных участков" понятием "мероприятия по контролю за использованием лесных участков на основании договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, приказов о предоставлении лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, договоров безвозмездного пользования лесными участками".

По мнению представителя административного истца плановые (рейдовые) осмотры, обследования лесных участков согласно части 3 статьи 13.2 Федерального закона N 294-ФЗ не могут проводиться в отношении конкретного юридического лица, индивидуального предпринимателя и не должны подменять собой проверку, которая согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ является совокупностью проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Представитель административного истца также пояснил, что согласно пунктам 36 и 37 Административного регламента патрулирование возможно только после проведения проверки, в то время как оспариваемый порядок предполагает возможность проведения патрулирования вне зависимости от того, была ли проверка.

Административный ответчик представил письменные возражения, в которых просил отказать в удовлетворении административных исковых требований, утверждая, что как пункты 7, 17 и 23 Порядка, так и весь нормативно-правовой акт соответствуют нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности статье 96 Лесного кодекса Российской Федерации и пункту 12 Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. N 394 (далее - Положение о лесном надзоре). Ссылаясь на положения пунктов 1, 2, 4, 6 и 13 части 3 статьи 96 Лесного кодекса Российской Федерации, согласно которым должностные лица органов государственного лесного надзора, являющиеся государственными лесными инспекторами или лесничими, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: 1) предотвращать нарушения лесного законодательства, в том числе совершаемые лицами, не осуществляющими использования лесов; 2) осуществлять патрулирование лесов в соответствии с нормативами, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; 4) пресекать нарушения лесного законодательства; 6) осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства; 13) осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях, а также на положения Административного регламента, согласно которым в целях пресечения и предотвращения нарушений лесного законодательства должностными лицами уполномоченных органов проводятся мероприятия по контролю в лесах (патрулирования и плановые (рейдовые) осмотры, обследования лесных участков) (пункт 78); мероприятия по патрулированию проводятся в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (пункт 79); мероприятия по плановым (рейдовым) осмотрам, обследованиям лесных участков проводятся в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (пункт 80); при выявлений в ходе проверки или мероприятий по контролю в лесах нарушений требований лесного законодательства, за которые предусмотрена административная ответственность, должностным лицом, осуществляющим федеральный государственный лесной надзор, возбуждается дело об административном правонарушении, в установленном законодательством Российской Федерации порядке (пункт 81). Административный ответчик полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит ни одному из вышеназванных правовых актов, имеющих большую силу, а пункты 78-81 Административного регламента воспроизводит. Административный ответчик считает, что административный истец ошибочно идентифицирует понятия "плановые (рейдовые) осмотры, обследования лесных участков", проводимые государственными лесными инспекторами в соответствии со статьями 8.3. и 13.2 Федерального закона N 294-ФЗ и Порядком оформления и содержания плановых (рейдовых) заданий на проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований лесных участков, порядка оформления результатов таких осмотров, обследований, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 августа 2015 г. N 373, и "мероприятия по патрулированию лесов", проводимые государственными лесными инспекторами в соответствии со статьей 96 Лесного кодекса Российской Федерации, пунктом 12 Положения о лесном надзоре. Административный ответчик утверждает в письменных объяснениях, что оспариваемый Порядок регулирует правоотношения, связанные с патрулированием, в связи с чем при оценке соответствия нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не применимы правовые нормы, регулирующие вопросы проведения плановых (рейдовых) осмотров, обследований лесных участков, порядка оформления результатов таких осмотров. В подтверждение своей позиции о различии мероприятий по патрулированию лесов и мероприятий по проведению плановых (рейдовых) осмотров, обследования лесных участков, административный ответчик ссылается на Административный регламент по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, и в случаях, когда полномочия, переданные Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный приказом Рослесхоза от 23 сентября 2020 г. N 888, в котором раскрыты характеристики, правовые основания вышеназванных мероприятий.

Представитель административного истца Терешкин Ю.Н. просил удовлетворить уточнённые административные исковые требования по основаниям, указанным в административном исковом заявлении, в заявлении об уточнении административного иска и в письменных объяснениях представителя.

Представитель административного ответчика Сорокина Л.В. пояснила, что оспариваемый приказ отменен 27 апреля 2021 г., в связи с чем просила прекратить производство по административному делу.

Прокурор Шитова Е.П. в своём заключении полагала подлежащим удовлетворению административный иск, т.к. оспариваемый нормативный правовой акт не был опубликован в официальном источнике опубликования, при наличии такового, а также ввиду неопределенности нормативного правового акта, выразившейся в том, что применено понятие "мероприятия по контролю в ходе лесного надзора", под которыми в соответствии с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, понимаются плановые рейдовые осмотры, патрулирование, т.е. мероприятия без взаимодействия с физическими и юридическими лицами, в то же время в разделе 2 установлены правила об уведомлении, о форме оформления результатов мероприятий по контролю, дающих основания полагать, что определены правила проверки, проводимой с взаимодействием с контролируемыми лицами. Указанные правовая неопределенность оспариваемого приказа и его неопубликование в официальном издании или на официальном сайте, предназначенных для публикации нормативных правовых актов Республики Мордовия, являются основаниями для признания оспариваемого приказа не действующим со дня принятия.

Проверив на основании части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объёме законность оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующему.

В соответствии с подпунктом 20 пункта 8 Положения о Министерстве лесного, охотничьего хозяйства и Природопользования Республики Мордовия, утвержденного постановлением Правительства Республики Мордовия от 18 января 2010 г. N 1, Минлесхоз Республики Мордовия является уполномоченным органом исполнительной власти Республики Мордовия, исполняющим переданные согласно статье 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочия в области лесных отношений.

В целях реализации вышеуказанных полномочий Приказом Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия от 30 декабря 2015 г. N 1120 был утвержден оспариваемый Порядок.

27 февраля 2020 г. полный текст вышеназванного приказа и прилагаемого к нему Порядка опубликованы официально для всеобщего сведения на портале органов государственной власти в Республике Мордовия в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (ссылка https://e-mordovia.ru/otkrytye-dannye/normatiynye-akty/normativnye-pravovye-akty/prikazyll/prikaz-minleskhoza-respubliki-mordoviya-1120-ot-30-12-2015-goda/).

Порядок официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.

В силу статьи 5 Закона Республики Мордовия от 21 февраля 2002 г. N 10-З "О правовых актах Республики Мордовия" (далее Закон Республики Мордовия N 10-З) в систему правовых актов Республики Мордовия входят нормативные правовые акты органов государственной власти Республики Мордовия (законодательство Республики Мордовия) и иные правовые акты органов государственной власти Республики Мордовия.

Частью 2 статьи 70 Закона Республики Мордовия от 21 февраля 2002 г. N 10-З "О правовых актах Республики Мордовия" предусмотрено, что источниками официального опубликования правовых актов Республики Мордовия являются: "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru); газеты "Известия Мордовии", "Мокшень правда", "Эрзянь правда". Датой официального опубликования правовых актов Республики Мордовия считается дата первой публикации полного текста соответствующего правового акта Республики Мордовия в одном из указанных источников официального опубликования.

Приказ от 30 декабря 2015 г. N 1120 не был опубликован ни в одном из источников официального опубликования правовых актов Республики Мордовия, однако, как указано выше, оспариваемый Приказ и утверждённый им Порядок, опубликованы 27 февраля 2020 г. на официальном портале органов государственной власти в Республике Мордовия в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В силу пункта 1 статьи 70 Закон Республики Мордовия N 10-З неопубликованные законы и иные нормативные правовые акты Республики Мордовия применению не подлежат.

Суд считает, что оспариваемый Порядок является нормативным правовым актом, т.к. содержит правила, регулирующие вопросы о форме и содержании задания на проведение мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), правила о порядке и сроках уведомления лесопользователей о проведении мероприятий по контролю, декларирует право уполномоченных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по контролю, запрашивать документы, подтверждающие соблюдение установленного порядка использования лесного участка, содержит правила об оформлении результатов мероприятий по контролю и патрулированию, ознакомления с ними уполномоченных лиц юридического лица, индивидуальных предпринимателей, предписывает должностным лицам, при обнаружении по результатам мероприятий по контролю и патрулированию нарушений лесного законодательства, производство процессуальных действий, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации.

С учетом приведенных норм федерального и регионального законодательства оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленной компетенции.

Вместе с тем установлено, что нормативный правовой акт не был опубликован в источниках официального опубликования правовых актов Республики Мордовия, каковыми являются: "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru); газеты "Известия Мордовии", "Мокшень правда", "Эрзянь правда".

В соответствии с положениями части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

ООО "Вепрь" в административном исковом заявлении указало, что в соответствии с оспариваемым Порядком в отношении общества было утверждено задание на проведение мероприятий по контролю (патрулированию), проведено патрулирование лесничим Ковылкинского участкового лесничества, по результатам которого были составлены протокол обследования земельного участка, акт о результатах проведения мероприятий по патрулированию делянки, разрабатываемой ООО "Вепрь", в котором содержится вывод о нарушении административным истцом пункта 16, подпункта "б" пункта 17 Правил пожарной безопасности в лесах, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации N 417 от 30 июня 2007 г. "Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах".

Следовательно, ООО "Вепрь" имеет право обратиться в суд с вышеуказанным административным иском, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт Республики Мордовия применён в отношении общества, т.к. в соответствии с оспариваемым Порядком проведены мероприятия по патрулированию, результаты которых положены в основу привлечения общества к административной ответственности.

Как пояснил представитель административного истца, результатам проведения проверки юридического лица без соблюдения правовых гарантий, предусмотренных Федеральным законом N 294-ФЗ, придана видимость законности и допустимости вследствие того, что в силу оспариваемого нормативного акта фактическая проверка оформлена как патрулирование, и общество привлечено к административной ответственности.

Согласно части 1 статьи 96 Лесного кодекса Российской Федерации под федеральным государственным лесным надзором (лесной охраной) понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований лесного законодательства, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю в лесах, принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований лесного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований лесного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

В силу части 2 статьи 96 Лесного кодекса Российской Федерации к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного лесного надзора, применяются положения законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, а к отношениям, связанным с организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Должностным лицам органов государственного лесного надзора, являющимся государственными лесными инспекторами или лесничими, в области лесного надзора предоставлены права предотвращать нарушения лесного законодательства, в том числе совершаемые лицами, не осуществляющими использования лесов; осуществлять патрулирование лесов в соответствии с нормативами, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; пресекать нарушения лесного законодательства; осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства; осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях (пункты 1, 2, 4, 6 и 13 части 3 статьи 96 Лесного кодекса Российской Федерации).

Административным регламентом предусмотрено, что мероприятия по контролю в лесах проводятся в форме патрулирования и плановых (рейдовых) осмотров, обследования лесных участков.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля урегулированы Федеральным законом N 294-ФЗ.

Порядок организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями закреплен в статье 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ.

Указанной статьей предусмотрены мероприятия по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, к числу которых относятся, в частности, плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьёй 13.2 Закона; административные обследования объектов земельных отношений; другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами.

Довод административного истца о том, что мероприятия по контролю в отношении лесных участков конкретных лесопользователей фактически являются проверкой, отклоняется как несостоятельный.

Суд соглашается с заключением прокурора в той части, что оспариваемый нормативный правовой акт имеет правовую неопределённость, в частности в том, что под контрольными мероприятиями в сфере лесного надзора понимаются те мероприятия, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного надзора с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Вместе с тем в разделе втором Порядка установлены правила проведения контрольных мероприятий, характерные проверкам, т.е. контрольным мероприятиям, при проведении которых требуется взаимодействие органа государственного надзора с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. В силу указанных обстоятельств обоснованным является довод о том, что имеет место правовая неопределённость, в частности, раздел второй Порядка (процедура каких именно контрольных мероприятий регулируется, с взаимодействием или без такового).

Суд считает также, что правовая неопределённость оспариваемого нормативного правового акта выражается и в том, что раздел второй Порядка предусматривает мероприятия по контролю за использованием лесных участков на основании договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, приказов о предоставлении лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, договоров безвозмездного пользования лесными участками.