Решение Ленинградского областного суда

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 30 сентября 2021 года Дело N 3а-364/2021

Санкт-Петербург 30 сентября 2021 года

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Павловой О.Н.

с участием прокурора Чигаркиной Е.Н.

при ведении протокола помощником судьи Прорубщиковым Г.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ковалевой Веры Алексеевны к совету депутатов муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области (далее также - МО Низинское сельское поселение) о признании недействующим в части решения совета депутатов муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 14 июля 2010 года N 60 "Об утверждении генерального плана муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области",

установил:

Ковалева В.А. обратилась в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения совета депутатов муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области (далее также - совет депутатов МО Низинское сельское поселение) от 14.07.2010 N 60 "Об утверждении генерального плана МО Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, площадью 27 959 +/- 117 кв.м, расположенного по адресу: Ленинградская <адрес>, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для ведения крестьянского хозяйства, к функциональной зоне сельскохозяйственного использования С-1. В обоснование исковых требований административный истец указывает, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, который расположен за границами населенных пунктов и в соответствии с Генеральным планом МО Низинское сельское поселение, утвержденным решением совета депутатов МО Низинское сельское поселение N 60 от 14.07.2010 (в редакции решения совета депутатов МО Низинское сельское поселение N 55 от 23.05.2013), находится в функциональной зоне сельскохозяйственного использования С-1. Решение совета депутатов N 60 от 14.07.2010 опубликовано 19.07.2010 в газете "Балтийский луч". Поскольку в соответствии с Генеральным планом МО Низинское сельское поселение (раздел "Положения о территориальном планировании" МО Низинское сельское поселение) к зоне сельскохозяйственного использования С-1 относится зона сельскохозяйственных угодий (пашни, сенокос, выпасы), административный истец полагает, что принадлежащий ей земельный участок может использоваться только как пашня, сенокос или выпасы. Между тем, плодородие почв земельного участка с кадастровым номером N не соответствует необходимому уровню, поскольку отходы жизнедеятельности людей, проживающих вблизи с данным земельным участком, попадают в почву. При этом 162 земельных участка, находящихся в непосредственной близости с земельным участком истца отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования С-1 и используются для дачного строительства. Согласно отчету ООО "Центр агрохимического и землеустроительного обслуживания" сеянные культурные травы на земельном участке, принадлежащем административному истцу, практически выродились, участок превратился в залежь с преобладанием естественного разнотравья и сорной растительности, происходит зарастание поверхности древесно-кустарниковой растительностью, территория захламлена строительным мусором, имеются кочки, копани, наличие большого количества камней на значительной части участка практически исключает интенсивное земледельческое использование этих земель. Ковалева В.А. также ссылается на то, что Генеральный план утвержден советом депутатов в нарушение положений ч. 8 ст. 23 и ч. 3 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ и Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29.10.2002 N 150, в отсутствие результатов комплексных инженерных изысканий. С учетом данных обстоятельств административный истец полагает, что отнесение принадлежащего ей земельного участка к функциональной зоне сельскохозяйственного использования С-1 противоречит действующему законодательству, в частности положениям п. 15 ст. 1, ч. 1, 5.2 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, Областному закону Ленинградской области от 08.08.2016 N 76-оз (в ред. от 19.12.2019) "О Стратегии социально-экономического развития Ленинградской области до 2030 года и признании утратившим силу областного закона "О Концепции социально-экономического развития Ленинградской области на период до 2025 года".

Представитель административного истца - адвокат Александров И.А., в судебное заседание явился, требования административного иска поддержал.

Представитель административного ответчика - адвокат Назаров Д.Ю., в судебное заседание явился, исковые требования не признал, поддержал доводы письменных возражений на административный иск, указав, что из административного иска не ясно, какие именно права административного истца затронуты оспариваемым нормативным правовым актом, при этом административным истцом выбран ненадлежащий способ защиты нарушенного права, поскольку целью обращения в суд является изменение вида разрешенного использования земельного участка или его категории. Статьей 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" регламентированы особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и установлены исключительные случаи такого перевода, которые носят императивный характер и расширительному толкованию не подлежат. Представитель административного ответчика указывает на отсутствие у Ковалевой В.А. соответствующих оснований. Также представитель административного ответчика ссылался на соблюдение советом депутатов МО Низинское сельское поселение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и отсутствие неопределенности в действующей редакции Генерального плана в части отнесения земельного участка административного истца к функциональной зоне сельскохозяйственного использования С-1.

Суд, выслушав объяснения представителей административного истца и административного ответчика, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, полагавшего возможным в удовлетворении административных исковых требований отказать, приходит к следующему.

Статьей 18 Градостроительного кодекса РФ к документам территориального планирования муниципальных образований отнесены генеральные планы поселений.

Статья 24 Градостроительного кодекса РФ гласит, что правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Материалами дела установлено, что решением совета депутатов МО Низинское сельское поселение от 14.07.2010 N 60 утвержден Генеральный план муниципального образования. Указанное решение опубликовано 19.07.2010 в приложение к газете "Балтийский луч".

Ковалева В.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 27 959 +/- 117 кв.м, расположенного по адресу: Ленинградская <адрес>, имеющего категорию земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для ведения крестьянского хозяйства.

В соответствии с Генеральным планом земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий С-1.

Таким образом, административный истец является субъектом правоотношений, регулируемого оспариваемым в части нормативным правовым актом.

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки поселения относилось к вопросам местного самоуправления поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

В соответствии со статьей 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Из пункта 9 статьи 52 устава МО Низинское сельское поселение, в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, следует, что муниципальные правовые акта, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу со дня их официального опубликования. Официальное опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов осуществляется не позднее, чем через 10 дней со дня их принятия.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие,

Согласно статье 24 Градостроительного кодекса РФ проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного Кодекса, в соответствии с которой в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.

Так, 16.04.2010 советом депутатов принято решение N 33 "О назначении публичных слушаний в МО "Низинское сельское поселение" на 22.05.2010 по вопросу "Проект Генерального плана МО Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области". Решение опубликовано в приложении к газете "Балтийский луч" 19.04.2020.

На территории МО Низинское сельское поселение публичные слушания по проекту Генерального плана проведены в период с 22.05.2010 по 24.06.2010, о чем в материалы представлены заключение о результатах публичных слушаний по проекту Генерального плана и протоколы публичных слушаний.

Следовательно, нарушений процедуры принятия нормативного правового акта судом не установлено. Обязательный порядок проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана, предусмотренный Градостроительным кодексом РФ, органом местного самоуправления соблюден.

Соблюдение процедуры принятия оспариваемого в части нормативного правового акта также подтверждается решением Ленинградского областного суда от 01.06.2020 по административному делу N 3а-121/2020 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим в части решение совета депутатов муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 14.07.2010 N 60 "Об утверждении генерального плана муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области".

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 Градостроительного кодекса РФ).

В силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Таким образом, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана поселения определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории поселения в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

При таких обстоятельствах, отнесение территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Так, согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 Градостроительного кодекса РФ, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Исходя из вышесказанного, с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать как права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, так и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами иных лиц.

Обладая достаточно широкими полномочиями в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, данным Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ и законами субъектов РФ.

Согласно названному выше Федеральному закону, одним из основных принципов правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение целевого использования земельных участков (пункт 3 статьи 1).

Согласно статье 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2).

Статьей 77 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения предусматривает приоритет в целевом использовании, их особую охрану, которая, в частности, выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности (часть 1 статьи 79 Земельного кодекса РФ).

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности (часть 1 статьи 78 Земельного кодекса РФ).

Согласно части 1 статьи 79 Земельного кодекса РФ сельскохозяйственными угодьями являются пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Судом установлено, что земельный участок административного истца расположен на землях сельскохозяйственного назначения за границами населенного пункта в функциональной зоне сельскохозяйственного использования С-1, видом разрешенного использования является ведение крестьянского хозяйства.

Правовые, экономические и социальные основы создания и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств определяет Федеральный закон от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве".

Пунктами 1 и 3 статьи 11 указанного закона предусмотрено, что для осуществления фермерским хозяйством его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, которые формируются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 9 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" в реестр прав на недвижимость вносятся сведения о правах, об ограничениях прав и обременениях объектов недвижимости, о сделках с объектами недвижимости, если такие сделки подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом, а также дополнительные сведения, внесение которых в реестр прав на недвижимость не влечет за собой переход, прекращение, ограничения прав и обременение объектов недвижимости.

В соответствии с пунктами 3, 4 части 5 статьи 8 данного Закона в кадастр недвижимости в числе иных вносятся сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, если объектом недвижимости является земельный участок, а также виде или видах его разрешенного использования.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, Земельный кодекс РФ в порядке реализации положений статей 9 (часть 1) и 36 (части 1 и 2) Конституции РФ закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды (определения от 24.03.2015 N 671-О, от 28.09.2017 N 1919-О и др.).

Указанный принцип земельного законодательства реализуется, в том числе посредством возложения законодателем на владельцев и пользователей земельных участков обязанности использовать их в соответствии с целевым назначением (статья 42 Земельного кодекса РФ).

Исходя из положений статьи 7 Земельного кодекса РФ вопросы, связанные с понятием разрешенного использования земельного участка, относятся к предмету регулирования земельного законодательства, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенному использованию в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

С учетом изложенного, отнесение в Генеральном плане МО Низинское сельское поселение принадлежащего административному истцу земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне сельскохозяйственного использования С-1 позволяет использовать указанный объект недвижимого имущества в соответствии с его категорией и видом разрешенного использования, то есть с учетом его целевого назначения.

При этом административным истцом не представлено доказательств отнесения соответствующего земельного участка на момент разработки и утверждения Генерального плана к иной категории земель и виду разрешенного использования.