Решение Вологодского областного суда

ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 23 августа 2021 года Дело N 3а-355/2021

от 23 августа 2021 года N 3а-355/2021

г. Вологда

Вологодский областной суд в составе:

председательствующего судьи Соколовой М.В.,

с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Швед Н.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Журавлевой В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Виноградовой С.К. об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

решением Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 27 июня 2007 года N 63 утверждено Положение о порядке установления ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, муниципальные должности и должности муниципальной службы органов местного самоуправления Кадуйского муниципального района.

В соответствии с Положением ежемесячная доплаты к пенсии исчисляется путём определения разницы между месячным денежным содержанием лица, замещавшего должность муниципального служащего, начисленным в зависимости от имеющегося стажа, и размером пенсии, начисленной в соответствии с федеральным пенсионным законодательством

Ежемесячная доплата к пенсии при наличии стажа муниципальной службы 12,5 лет у мужчин и 10 лет у женщин устанавливается в таком размере, чтобы сумма пенсии и ежемесячной доплаты составляла 30% месячного денежного содержания муниципального служащего. Размер доплаты увеличивается на 3% месячного денежного содержания муниципального служащего за каждый полный год стажа сверх требуемого.

Общая сумма пенсии и доплаты не может превышать 60% месячного денежного содержания лица, замещающего должность муниципальной службы.

В состав месячного денежного содержания, учитываемого при определении размера ежемесячной доплаты к пенсии, включаются: должностной оклад по должности муниципальной службы; районный коэффициент; надбавки к должностному окладу за особые условия муниципальной службы, за выслугу лет, за квалификационный разряд, за допуск к сведениям, составляющим государственную тайну; денежное поощрение; премии, выплачиваемые по результатам муниципальной службы, кроме премий, носящих единовременный характер.

Административный истец Виноградова С.К. замещала муниципальную должность ..., заместителя ... Кадуйского муниципального района.

С 22 мая 2010 года Виноградовой С.К. установлена страховая пенсия по старости.

В соответствии с решением Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 27 июня 2007 года N 63 и на основании решения комиссии по установлению доплаты к государственной пенсии за выслугу лет в органах местного самоуправления Кадуйского муниципального района постановлением администрации Кадуйского муниципального района Вологодской области от 01 октября 2010 года Виноградовой С.К. установлена ежемесячная доплата к пенсии за выслугу лет в размере ... руб.... коп.

Решением Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 28 сентября 2016 года N 75 признано утратившим силу решение Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 27 июня 2007 года N 63, утверждено Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления района.

Согласно утвержденному Положению ежемесячная пенсия за выслугу лет при наличии стажа муниципальной службы не менее 12,5 календарных лет у мужчин и не менее 10 календарных лет у женщин устанавливается в размере 55% среднемесячного денежного содержания муниципального служащего с учетом страховой пенсии по старости или страховой пенсии по инвалидности, установленной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях".

Размер ежемесячной пенсии за выслугу лет увеличивается на 3% за каждый полный год стажа муниципальной службы свыше 12,5 календарных лет у мужчин и 10 календарных лет у женщин. При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой пенсии по старости (страховой пенсии по инвалидности) либо государственной пенсии не может превышать 80% среднемесячного денежного содержания муниципального служащего.

Решением Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 13 июня 2018 года N 71 в решение Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 28 сентября 2016 года N 75 внесены изменения, Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления района изложено в новой редакции.

В соответствии с Положением, изложенным в новой редакции, размер пенсии за выслугу лет исчисляется путем определения разницы между среднемесячным денежным содержанием лица, замещавшим должность муниципальной службы, и размером всех пенсий, начисленных в соответствии с федеральным пенсионным законодательством.

При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой пенсии по старости (страховой пенсии по инвалидности) либо государственной пенсии не может превышать 80% среднемесячного денежного содержания муниципального служащего и не может быть меньше 1 000 руб. и более 6 должностных окладов.

В состав среднемесячного денежного содержания включаются: должностной оклад, районный коэффициент; надбавки к должностному окладу - за особые условия муниципальной службы, за выслугу лет, за допуск к сведениям, составляющим государственную тайну; премии по результатам работы, кроме премий, носящих единовременный характер; ежемесячное денежное поощрение, премии за выполнение особо важных и сложных заданий; единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда муниципальных служащих района; доплата за исполнение обязанностей временно отсутствующего муниципального служащего района.

С 01 апреля 2017 года Виноградовой С.К. назначена пенсия за выслугу лет в органах местного самоуправления в размере ... руб.... коп. в месяц, с 01 января 2018 года в размере ... руб. в месяц, что подтверждено справкой администрации Кадуйского муниципального района от <ДАТА>.

Административный истец Виноградова С.К. обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании пункта 5.1 Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления района, утвержденного решением Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 13 июня 2018 года N 71 "О внесении изменений в решение Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 28 сентября 2016 года N 75".

В обоснование исковых требований указала, что пунктом 5.1 оспариваемого нормативного правового акта лицам, которым пенсия за выслугу лет назначена в соответствии с решением Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 27 июня 2007 года N 63, сохранено право на получение доплаты в назначенном размере, но не менее одной тысячи рублей. Вместе с тем, Положение 2016 года и Положение 2018 года значительно улучшили положение пенсионеров муниципальной службы по сравнению в Положением 2007 года, так как изменен минимальный (с 30% до 55%) и максимальный (с 60% до 80%) размер ежемесячной доплаты к пенсии, а также расширен состав среднемесячного денежного содержания, с которого производится расчет ежемесячной доплаты к пенсии. По мнению истца, учитывая Положение 2016 года и Положение 2018 года её размер ежемесячной доплаты к пенсии должен составлять по состоянию на 01 апреля 2018 года ... руб. ... коп.

Административный истец считает, что пункт 5.1 оспариваемого нормативного правового акта противоречит принципам равенства прав пенсионного обеспечения лицам одной и той же категории, не соответствует Федеральному закону от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", закону Вологодской области от 05 июля 1996 года N 87-ОЗ "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области".

С учётом уточнения исковых требований просила суд признать не действующим в части пункт 5.1 Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления района, утвержденного решением Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 13 июня 2018 года N 71 "О внесении изменений в решение Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 28 сентября 2016 года N 75", с 01 апреля 2018 года.

Представитель административного истца Виноградовой С.К. по доверенности Нефёдов Н.С. в судебном заседании требования поддержал, просил удовлетворить.

Представитель административного ответчика Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области по доверенности Бережной С.А. возражал против удовлетворения заявленных требований.

Суд, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Вологодской области Швед Н.И., полагавшей исковые требования административного истца подлежащими удовлетворению, приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения административных исковых требований.

Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации, как социальном государстве, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (часть 2 статьи 7); каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39); государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (часть 2 статьи 39).

Пунктом 12 части 1 статьи 11 Федерального закона от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о муниципальной службе) право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего.

Статьей 24 Закона о муниципальной службе предусмотрено распространение прав государственного гражданского служащего в области пенсионного обеспечения, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего (часть 1).

В соответствии с пунктами 2, 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", и выплачивается одновременно с ней; условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счёт средств местных бюджетов определяются актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2, 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 1 Устава Кадуйского муниципального района Вологодской области, принятого решением Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района от 03 августа 2005 N 86 (в редакции, на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) Кадуйский муниципальный район является муниципальным образованием Вологодской области, имеет статус муниципального района.

В структуру органов местного самоуправления входит Муниципальное Собрание - представительный орган Кадуйского муниципального района (статьи 19, 20 Устава).

Муниципальное Собрание Кадуйского муниципального района по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами Вологодской области, Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального района (статья 20 Устава).

Муниципальное Собрание в рамках своих полномочий принимает решения - правовые акты нормативного и иного характера. Решения Муниципального Собрания принимаются на его заседании открытым голосованием.

Нормативный правовой акт, принятый Муниципальным Собранием, направляется Главе Кадуйского муниципального района для подписания и обнародования в течение 10 дней.

Глава района обеспечивает опубликование нормативных правовых актов, принятых Муниципальным собранием (статья 45 Устава).

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным опубликованием муниципального нормативного правового акта района считается первая публикация его полного текста в районной газете "Наше время" или приложении к ней.

Муниципальные правовые акты района могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, организациям. Муниципальные нормативно-правовые акты района размещаются на официальном сайте Администрации района в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (пункт 11 статья 44 Устава).

Как усматривается из материалов дела, 13 июня 2018 года Муниципальным Собранием Кадуйского муниципального района Вологодской области принято решение N 71 "О внесении изменений в решение Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 28 сентября 2016 года N 75", которым Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления района изложено в новой редакции.

Указанное Положение разработано в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в целях обеспечения гарантий лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления, и определяет условия, порядок установления и выплаты, перерасчёта ежемесячной пенсии за выслугу лет.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N 6-П).

Проанализировав оспариваемое решение Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области, утверждённое им Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета ежемесячной пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления района и разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области обладает признаками нормативного правового акта, поскольку в нем установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование правоотношений, связанных с определением условий, порядка установления и выплаты, перерасчёта ежемесячной пенсии за выслугу лет, что затрагивает права, свободы и обязанности граждан.

В соответствии с пунктом 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Судом установлено и не оспаривается административным ответчиком, что решение Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 13 июня 2018 года N 71 не было опубликовано ни в районной газете "Наше время", ни на официальном сайте Кадуйского муниципального района, ни в иных средствах массовой информации.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом. Соблюдены форма, в которой Муниципальное Собрание Кадуйского муниципального района Вологодской области вправе принимать нормативные правовые акты, однако не соблюден порядок его опубликования.

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Таким образом, несоблюдение порядка введения в действие нормативного правового акта, а именно отсутствие его официального опубликования, является достаточным основанием для признания решения Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района Вологодской области от 13 июня 2018 года N 71 не действующим полностью с момента его принятия.

Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы.

Действующим законодательством предусмотрено право представительного органа местного самоуправления регулировать вопросы определения условий предоставления права на пенсию за выслугу лет, порядка её назначения и выплаты лицам, замещавшим должности муниципальной службы.

Правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счёт средств местного бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления, в связи с чем порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учётом возможностей местного бюджета и в соответствии с действующим законодательством, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 43 Устава Кадуйского муниципального района Вологодской области муниципальным служащим органов местного самоуправления Кадуйского муниципального района гарантируется за счёт средств бюджета Кадуйского муниципального района ежемесячная доплата к пенсии, устанавливаемая в порядке и на условиях, определяемых решением Муниципального Собрания Кадуйского муниципального района, в соответствии с действующим федеральным законодательством.