Решение Волгоградского областного суда

ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 27 июля 2021 года Дело N 3а-345/2021

Волгоградский областной суд

в составе председательствующего судьи Коноваловой Ю.Ю.,

при ведении протокола помощником судьи Харламовой Э.А.,

с участием прокурора отдела прокуратуры Волгоградской области К.Д.М.,

рассмотрев 27 июля 2021 г. в г. Волгограде в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Лабовкина П.А. о признании не вступившим в законную силу (недействующим) Устава городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области, утвержденного решением Совета депутатов городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области N 13/137 от 18 ноября 2016 г.,

установил:

Советом депутатов городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области (далее - Совет депутатов) 18 ноября 2016 г. решением N 13/137 принят Устав городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области (далее - Устав 2016 г.).

Нормативный правовой акт обнародован на доске объявлений у здания администрации городского поселения г. Ленинск и в здании администрации городского поселения г. Ленинск.

Лабовкин П.А. обратился в Волгоградский областной суд с административным иском, в котором просил признать недействующим вышеуказанный Устав 2016 г. по мотиву нарушения порядка его опубликования и вступления в законную силу. Требования основаны на том, что с административным исковым заявлением может обратиться лицо являющееся субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если оно полагает, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены его права, свободы и законные интересы, в том числе лиц, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

В письменных возражениях, приобщенных в ходе рассмотрения настоящего административного дела по существу, административный истец Лабовкин П.А. указал, что муниципальные правовые акты, имеющие нарушения порядка принятия, свидетельствуют об отсутствии у них юридической силы и не влекут правовых последствий.

В судебном заседании представитель административного истца Лабовкина П.А. - С.Д.С. поддержал заявленные требования в полном объеме. Административный истец Лабовкин П.А. настаивал, что процедура принятия оспариваемого Устава 2016 г. и способ его обнародования повлекли нарушение его прав на участие в местном самоуправлении.

Представители административного ответчика Совета депутатов городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области - Ч.И.М. и С.Е.А., заинтересованного лица Управления министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области - Н.А.В., М.М.А. с административным исковым заявлением не согласились, просили отказать в его удовлетворении, поддержали свои возражения на административное исковое заявление.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего отказать в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 2 статьи 20 КАС РФ административные дела об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований рассматриваются верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области и судом автономного округа в качестве суда первой инстанции.

В соответствии с положениями статьи 46 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд (части 1 и 2).

Порядок и особенности рассмотрения указанной категории административных дел закреплены в главе 21 КАС РФ.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В судебном заседании установлено и сторонами не оспаривается, что Лабовкин П.А. зарегистрирован и проживает на территории городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области.

Статьей 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1).

При этом, устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования в силу части 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ.

Виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов согласно пункту 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ определяются уставом муниципального образования.

Таким образом, Лабовкин П.А. в силу части 1 статьи 208 КАС РФ относится к числу лиц, наделенных правом на предъявление административного искового заявления о признании недействующим Устава 2016 г. в связи с нарушением порядка опубликования и вступления в силу.

Проверяя полномочия Совета депутатов на принятие оспариваемого Устава 2016 г., процедуру его принятия и опубликования (обнародования), суд исходит из следующего.

Согласно положениям Конституции РФ, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, (статья 12), осуществляемое гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (часть 2 статьи 130).

Федеральный закон N 131-ФЗ закрепляет общие принципы и гарантии участия граждан в местном самоуправлении как одной из форм осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, указанных в федеральных законах, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (статья 1).

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, указанный Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации и подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (статья 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 1, частью 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов, является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования, иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть: 1) противоречие устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; 2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав; 3) наличие в уставе, муниципальном правовом акте о внесении изменений и дополнений в устав коррупционных факторов.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований уведомления о включении сведений об уставе муниципального образования, муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, предусмотренного частью 6 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" (статья 44 Федерального закона N 131-ФЗ).

На момент принятия оспариваемого Устава 2016 г. на территории городского поселения действовал Устав городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области, принятый решением Совета депутатов городского поселения г. Ленинск 18 августа 2014 г. N 9/263 (далее - Устав 2014 г.), который прошел государственную регистрацию 19 сентября 2014 г. за N <...> и был обнародован 24 сентября 2014 г. на доске объявлений у здания администрации городского поселения г. Ленинск по адресу: <адрес>.

Решениями Совета депутатов от 26 марта 2015 г. N 3/35, от 23 октября 2015 г. N 11/69, от 25 февраля 2016 г. N 2/97, от 23 июня 2016 г. N 6/111, обнародованных на доске объявлений и в здании администрации, в Устав 2014 г. внесены изменения.

В действующей на момент принятия оспариваемого Устава 2016 г. редакции Устава 2014 г., предусмотрены нижеследующие положения в части, касающейся принятия и вступления в силу Устава городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области.

Согласно статье 28 указанного нормативного правового акта Устав городского поселения принимается Советом депутатов большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов.

Проект устава не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о его принятии подлежит официальному обнародованию с одновременным обнародованием установленного Советом депутатов городского поселения порядка учета предложений по проекту указанного устава, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав городского поселения подлежит официальному обнародованию после его государственной регистрации и вступает в силу после его официального обнародования (пункт 4 статья 30 Устава 2014 г.).

В силу части 2 статьи 32 Устава 2014 г. устав подлежит официальному обнародованию.

Обнародование муниципального правового акта осуществляется путем доведения на территории городского поселения г. Ленинск до всеобщего сведения граждан посредством размещения их в специально установленных местах, обеспечивающих беспрепятственный доступ к текстам муниципальных правовых актов в органах местного самоуправления, а также на официальном портале администрации городского поселения г. Ленинск в сети Интернет "ленинск34.ру". Тексты муниципальных правовых актов должны находиться в специально установленных для обнародования местах в течение 30 календарных дней с момента их обнародования. Специально установленными местами для обнародования муниципальных правовых актов являются информационные стенды: на прилегающей к зданию администрации городского поселения г. Ленинск; информационные стенды в здании администрации городского поселения г. Ленинск; официальный портал администрации городского поселения г. Ленинск в сети Интернет "ленинск34.ру".

В соответствии с положениями статьи 17 Устава 2014 г. структуру органов местного самоуправления составляют Совет депутатов городского поселения г. Ленинск, глава городского поселения г. Ленинск, администрация городского поселения г. Ленинск.

Совет городского поселения г. Ленинск является выборным представительным органом городского поселения (части 1, 3 статья 18 Устава 2014 г.).

Совет городского поселения г. Ленинск состоит из депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе, при которой депутаты избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, а депутаты, выдвинутые избирательными объединениями на срок 5 лет. Совет депутатов может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Заседание Совета депутатов считается правомочным, если на нем присутствует более 50 процентов от числа избранных депутатов (части 1, 3 статья 18, часть 2 статья 19 Устава 2014 г.). Устав городского поселения г. Ленинск входит в систему муниципальных правовых актов городского поселения г. Ленинск (пункт 1 часть 1 статья 27 Устава 2014 г.), Устав городского поселения, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав городского поселения - большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов (часть 4 статья 28 Устава 2014 г.). Принятие Устава городского поселения и внесение в него изменений и дополнений отнесено к исключительной компетенции Совета депутатов (пункт 1 части 1статья 20 Устава 2014 г.).

Порядок деятельности, полномочия, ответственность за принятие правовых актов, а также иные правоотношения, возникающие в процессе осуществления Советом депутатов городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области своих полномочий, регламентированы, кроме того, Регламентом Совета депутатов городского поселения г. Ленинск, утвержденным решением Совета депутатов городского поселения г. Ленинск от 30 июля 2015 г. N 8/57.

Глава городского поселения является высшим должностным лицом городского поселения, избирается на муниципальных выборах на срок 5 лет, возглавляет администрацию городского поселения и в пределах полномочий, установленных статьей 22 Устава 2014 г., в частности, подписывает и обнародует в порядке, установленном Уставом городского поселения, нормативные правовые акты, принятые Советом депутатов городского поселения г. Ленинск.

Согласно части 6 статьи 28 Устава 2014 г. глава городского поселения г. Ленинск обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированный устав, решение Совета депутатов городского поселения г. Ленинск о внесении изменений и (или) дополнений в устав в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Обсуждение проектов муниципальных правовых актов в форме публичных слушаний предусмотрено статьей 12 Устава 2014 г.

Решением Совета депутатов городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области от 25 ноября 2008 г. N 18/259, принято Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний на территории городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области (далее - Положение).

Согласно указанному Положению публичные слушания являются формой выявления мнения населения муниципального образования г. Ленинск по вопросам местного значения. Пунктом 2.3 статьи 2 Положения закреплена обязательность проведения публичных слушаний по проектам Устава городского поселения, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав. Оповещение о проведении публичных слушаний подлежит опубликованию в официальных источниках средств массовой информации не позднее чем через 15 дней со дня принятия Советом депутатов городского поселения г. Ленинск, главой городского поселения г. Ленинск решения о проведении публичных слушаний. Оповещение, в том числе, может даваться в форме: размещения на официальных сайтах городского поселения г. Ленинск в сети Интернет; объявлений по местному радио; вывешивание объявлений в местах, определяемых комиссией (части 5.4 и 5.5 статьи 5 Положения). По итогам проведения публичных слушаний простым большинством голосов лиц, присутствующих на публичных слушаниях принимаются решения. Принятые на публичных слушаниях решения (результаты) оформляются в виде заключения. Заключения публичных слушаний носят рекомендательный характер. Заключение о результатах проведения публичных слушаний в обязательном порядке публикуется комиссией в официальных источниках средств массовой информации и размещается на официальном сайте администрации городского поселения г. Ленинск, а также может быть объявлено по местному радио, вывешено в местах, определяемых комиссией (статья 6 Положения).

На основании вышеприведенных норм муниципальных правовых актов городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области в 2016 г. состоялась процедура принятия оспариваемого Устава.

Так, на заседании Совета депутатов городского поселения г. Ленинск N 10 от 29 сентября 2016 г. было принято решение N 10/128 о принятии проекта Устава городского поселения. На заседании присутствовало 10 из 15 депутатов Совета депутатов городского поселения г. Ленинск, голосование проводилось открытым образом, 10 депутатов проголосовали "за", решение было принято единогласно. Решение, содержащее, в том числе, сведения о дате, времени и месте проведения публичных слушаний, сам текст проекта Устава и Порядок учета предложений по проекту решения о принятии проекта Устава городского поселения, обнародованы на доске объявлений у здания администрации городского поселения г. Ленинск.

Публичные слушания проведены 21 октября 2016 г. с участием 23 жителей городского поселения г. Ленинск Ленинского муниципального района Волгоградской области, по итогам слушаний Совету депутатов единогласно рекомендовано принять Устав, проект которого обнародован 29 сентября 2016 г. на доске объявлений у здания администрации городского поселения г. Ленинск (т. 4 л.д. 158). Заключение о результатах публичных слушаний от 21 октября 2016 г. и протокол по проекту решения "О внесении изменений и дополнений в Устав городского поселения г. Ленинск" от 29 сентября 2016 г. N 10/128 размещено (обнародовано) на доске объявлений у здания администрации городского поселения г. Ленинск.

Таким образом, из материалов дела следует, что публичные слушания состоялись, в них участвовали граждане, которые не были лишены возможности высказать свое мнение по рассматриваемому вопросу.

Доказательствами того, что организаторами был ограничен доступ на публичные слушания заинтересованных лиц или их представителей, либо запрещалось высказывать свое мнение и вносить предложения и замечания по вопросу, вынесенному на публичные слушания, суд не располагает.