Решение Приморского краевого суда

ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 21 сентября 2020 года Дело N 3а-338/2020

Приморский краевой суд в составе

председательствующего судьи Поломошновой Г.А.,

при секретаре Салмине В.А.,

с участием заместителя начальника отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Приморского края Кольцовой М.Ю., представителя Думы Надеждинского муниципального района Приморского края Осиповой Н.А., представителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю Жигача Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Приморского края в защиту интересов Российской Федерации, Надеждинского муниципального района, а также прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц - жителей Надеждинского муниципального района, к Думе Надеждинского муниципального района, заинтересованные лица - Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю, глава Надеждинского муниципального района о признании не действующим в части Устава Надеждинского муниципального района, утверждённого решением Думы Надеждинского муниципального района от 16 октября 2015 года N 208 (в редакции от 27 ноября 2019 года N 109),

установил:

решением Думы Надеждинского муниципального района Приморского края Приморского края (далее - Дума, представительный орган муниципального образования) от 16 октября 2015 года N 208 принят Устав Надеждинского муниципального района (далее - Устав), который 20 ноября 2015 года зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю (рег. N N) и 5 декабря 2015 года официально опубликован в газете "Трудовая слава" N 47(10457).

В настоящее время Устав действует в редакции решения Думы от 27 ноября 2019 года N 109 "О внесении изменения в Устав Надеждинского муниципального района", которое 26 декабря 2019 года зарегистрировано в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю (рег. N <адрес>) и 25 января 2020 года официально опубликовано в газете "Трудовая слава" N 4(10673).

Согласно части 17 статьи 8 Устава к вопросам местного значения Надеждинского района отнесены: утверждение схем территориального планирования Надеждинского района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования Надеждинского района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории Надеждинского района, резервирование и изъятие земельных участков в границах Надеждинского района для муниципальных нужд.

В соответствии с частью 14 статьи 9 Устава к вопросам местного значения, не отнесённым к вопросам местного значения сельских поселений, образованных в границах Надеждинского района, подлежащих исполнению Надеждинским районом относятся: утверждение генеральных планов сельских поселений, образованных в границах Надеждинского района, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов сельских поселений, образованных в границах Надеждинского района, документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории сельских поселений, образованных в границах Надеждинского района, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования сельских поселений, образованных в границах Надеждинского района, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах сельских поселений, образованных в границах Надеждинского района, для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах сельских поселений, образованных в границах Надеждинского района, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.

Пунктом 6 части 2 статьи 28 Устава предусмотрено, что Дума Надеждинского района, кроме решения вопросов, относящихся к её исключительной компетенции, решает вопрос согласования по представлению главы администрации Надеждинского района кандидатур на должность заместителей главы администрации Надеждинского района, директора муниципального учреждения "Районная газета "Трудовая слава", руководителя финансового управления администрации Надеждинского района, руководителя управления образования администрации Надеждинского района.

Решением Думы от 29 апреля 2016 года N 250 "О внесении изменения в Устав Надеждинского муниципального района", зарегистрированным

9 июня 2016 года в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю (рег. N N) и 25 июня 2016 года официально опубликованном в газете "Трудовая слава" N 24(10485) в пункте 6 части 2 статьи 28 Устава слова "редактора газеты "Трудовая слава" заменены словами "директора муниципального учреждения "Районная газета "Трудовая слава".

На основании части 5 статьи 30 Устава депутат Думы Надеждинского района, осуществляющий свои полномочия на постоянной основе, не вправе:

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, политической партией, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости), кроме случаев, предусмотренных федеральными законами, и случаев, если участие в управлении организацией осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации от имени органа местного самоуправления (пункт 1);

заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, при этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счёт средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (пункт 2);

входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (пункт 3).

Решением Думы от 29 апреля 2016 года N 250 "О внесении изменения в Устав Надеждинского муниципального района", зарегистрированным 9 июня 2016 года в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю (рег. N N) и 25 июня 2016 года официально опубликованном в газете "Трудовая слава" N 24(10485) в пункте 1 части 5 статьи 30 Устава после слов "зарегистрированного в установленном порядке" дополнены словами ", совета муниципальных образований Приморского края, иных объединений муниципальных образований".

Согласно пункту 40 части 1 статьи 42 Устава глава администрации Надеждинского района согласовывает с Думой Надеждинского района кандидатуры для назначения на должность заместителей главы администрации Надеждинского района, директора муниципального учреждения Районная газета "Трудовая слава", руководителя финансового управления администрации Надеждинского района, управления образования администрации Надеждинского района.

Решением Думы от 29 апреля 2016 года N 250 "О внесении изменения в Устав Надеждинского муниципального района", зарегистрированным 9 июня 2016 года в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю (рег. N N) и 25 июня 2016 года официально опубликованном в газете "Трудовая слава" N 24(10485) в пункте 40 части 1 статьи 42 Устава слова "редактора газеты "Трудовая слава" заменены словами "директора муниципального учреждения Районная газета "Трудовая слава"".

Заместитель прокурора Приморского края обратился в Приморский краевой суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц - жителей Надеждинского муниципального района с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу

части 17 статьи 8 Устава, в той мере, в которой она не предусматривает отнесение к вопросам местного значения Надеждинского района выдачу градостроительного плана земельного участка, расположенного в границах поселения;

части 14 статьи 9 Устава в той мере, в которой она не предусматривает отнесение к вопросам местного значения, не отнесённым к вопросам местного значения сельских поселений, образованных в границах Надеждинского района, подлежащих исполнению Надеждинским районом, выдачу градостроительного плана земельного участка, расположенного на межселенной территории;

части 5 статьи 30 Устава, в той мере, в которой не предусмотрено исключения из ограничений, установленных для депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, возможности участия в управлении выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, участия на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организацией (кроме участия в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости) с предварительным уведомлением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, представления на безвозмездной основе интересов муниципального образования в органах управления и ревизионной комиссии организации, учредителем (акционером, участником) которой является муниципальное образование, в соответствии с муниципальными правовыми актами, определяющими порядок осуществления от имени муниципального образования полномочий учредителя организации либо порядок управления находящимися в муниципальной собственности акциями (долями в уставном капитале), также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами;

о возложении на Думу Надеждинского муниципального района Приморского края обязанности в течение трёх месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять новый нормативный правовой акт, вносящий изменения в Устав Надеждинского муниципального района в указанной выше части;

о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункта 6 части 2 статьи 28 Устава, пункта 40 части 1 статьи 42 Устава.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Устав в оспариваемой части не учитывает изменения в законодательстве о местном самоуправлении, которые были внесены Федеральным законом от 2 августа 2019 года N 283-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 283-ФЗ от 2 августа 2019 года), Федеральным законом от 16 декабря 2019 года N 432-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон от 16 декабря 2019 года N 432-ФЗ). Несмотря на то, что федеральные законы N 283-ФЗ от 2 августа 2019 года и 16 декабря 2019 года N 432-ФЗ вступили в законную силу и применяются более шести месяцев, необходимых изменений в Устав представительным органом муниципального образования до настоящего времени не внесено.

Также административный истец указал, что представительный орган муниципального образования Дума не вправе относить к своим полномочиям принятие решения о согласовании кандидатуры на должности заместителей главы администрации Надеждинского района, директора муниципального учреждения "Районная газета" Трудовая слава", руководителя финансового управления администрации Надеждинского района, руководителя управления образования администрации Надеждинского района, включение в Устав данных положений противоречит статьям 35, 37, 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Прокурором Надеждинского района в связи с установленными несоответствиями Устава требованиям действующего законодательства в порядке статьи 23 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в Думу 28 февраля 2020 года, 25 марта 2020 года, 26 июня 2020 года на Устав принесены протесты, которые на заседаниях Думы 28 апреля 2020 года и 30 июня 2020 года оставлены без удовлетворения.

В судебном заседании заместитель начальника отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Приморского края Кольцова М.Ю. административные исковые требования поддержала в полном объёме по основаниям и доводам, указанным в административном исковом заявлении. По мнению прокурора, обязанность по приведению Устава в соответствие с требованиями действующего федерального законодательства должна быть возложена судом на представительный орган муниципального образование в течение трёх месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Представитель административного ответчика Думы Осипова Н.А. в судебном заседании пояснила, что доводы, изложенные в административном исковом заявлении заместителя прокурора Приморского края, заслуживают внимания в связи с чем, полагалась на усмотрение суда в вопросе принятия решения по заявленным административным исковым требованиям, представила отзыв на административное исковое заявление, указала, что вопрос внесения изменений в Устав в связи с вступлением в силу Федеральных законов от 2 августа 2019 года N 283-ФЗ, от 16 декабря 2019 года N 432-ФЗ неоднократно вносился в повестку дня очередных заседаний Думы, которые проводились 18 февраля 2020 года, 28 апреля 2020 года, 26 мая 2020 года, 30 июня 2020 года, вместе с тем при проведении голосования правовой акт о внесении изменений в Устав Надеждинского муниципального района не набрал большинство в две трети голосов от установленной численности депутатов Думы. Системное уклонению части депутатов от принятия мер по приведению Устава в соответствие с действующим законодательством свидетельствует о создании препятствий к осуществлению Думой Надеждинского муниципального района полномочий, правовой основой которых является принятие муниципальных правовых актов, соответствующих действующему законодательству Российской Федерации. Вместе с тем возражала против удовлетворения административного искового требования о возложении на Думу Надеждинского муниципального района Приморского края обязанности в течение трёх месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять новый нормативный правовой акт, вносящий изменения в Устав Надеждинского муниципального района в указанной части, пояснив, что данный срок является недостаточным для внесения соответствующих изменений в Устав.

Представитель заинтересованного лица Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю Жигач Н.А. в судебном заседании полагал, что поскольку срок приведения Устава в соответствие с федеральными законами от 2 августа 2019 года N 283-ФЗ, от 16 декабря 2019 года N 432-ФЗ истёк 6 февраля 2020 года и 27 июня 2020 года соответственно, и настоящего времени Устав Надеждинского муниципального района не приведён в соответствие с указанными федеральными законами, а также не соответствуют федеральному законодательству полномочия Думы Надеждинского муниципального района в части согласования по представлению главы администрации Надежденского муниципального района кандидатур на должность заместителей главы администрации Надеждинского района, директора муниципального учреждения "Районная газета "Трудовая слава", руководителя финансового управления администрации Надеждинского района, то Устав в оспариваемой части подлежит приведению в соответствие с федеральным законом, представил отзыв на административное исковое заявление.

Заинтересованное лицо глава Надеждинского муниципального района в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещён надлежащем образом.

В соответствии со статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившегося заинтересованного лица - главы Надеждинского муниципального района.

Выслушав объяснения заместителя начальника отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Приморского края Кольцовой М.Ю., представителя Думы Осиповой Н.А., представителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю Жигача Н.А, исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения заявленных административных исковых требований по следующим основаниям.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 3 статьи 208 КАС РФ заместитель прокурора Приморского края вправе обратиться в Приморский краевой суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, муниципальных образований с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта представительного органа муниципального образования полностью или в части.

Согласно статьям 12, 132 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Части 1 и 2 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусматривают, что в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Из содержания пункта 1 части 1 статьи 17, пункта 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ следует, что принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования и подлежит государственной регистрации (части 5, 6 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ). Проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в устав выносится на публичные слушания, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами (пункт 1 части 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В силу части 9 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учётом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учёта предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта и, как правило, не должен превышать шесть месяцев.

Дума является представительным органом муниципального образования - Надеждинского муниципального района Приморского края (пункт 1 части 1 статьи 23 Устава).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 28 Устава к исключительной компетенции Думы относится принятие Устава Надеждинского района и внесение в него изменений и дополнений.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, решением Думы от 16 октября 2015 года N 208 принят Устав Надеждинского муниципального района, который 20 ноября 2015 года зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю (рег. N N) и 5 декабря 2015 года официально опубликован в газете "Трудовая слава" N 47(10457).

В настоящее время Устав действует в редакции решения Думы от 27 ноября 2019 года N 109 "О внесении изменения в Устав Надеждинского муниципального района", которое 26 декабря 2019 года зарегистрировано в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю (рег. N <адрес>) и 25 января 2020 года официально опубликовано в газете "Трудовая слава" N 4(10673).

За принятие Устава (а также за принятие решения о внесении в него изменений) проголосовало более двух третей голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Таким образом, оспариваемый в части заместителем прокурора Приморского края нормативный правовой акт принят уполномоченным представительным органом муниципального образования, в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия, официально опубликован и прошёл государственную регистрацию.

В то же время, содержание части 17 статьи 8, части 14 статьи 9, части 5 статьи 30 Устава в настоящее время не соответствует положениям действующей редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, положения части 17 статьи 8, части 14 статьи 9, части 5 статьи 30 Устава не приведены в соответствие положениям действующей редакции названного Федерального закона.