Решение Нижегородского областного суда

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 27 сентября 2021 года Дело N 3а-334/2021

Именем Российской Федерации

г. Нижний Новгород 27 сентября 2021 года

Нижегородский областной суд в составе судьи областного суда Буруновой С.В.,

при секретаре судебного заседания Шкариной Т.Н.,

с участием представителя административного истца ФИО1 - ФИО8,

прокурора отдела прокуратуры Нижегородской области ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующими отдельных положений генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода",

УСТАНОВИЛ:

Постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" утвержден Генеральный план города Нижнего Новгорода до 2030 года в границах существующей городской черты.

Постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" было опубликовано в газете "День города. Нижний Новгород" N 26 (448) от 09.04.2010 года. Приложения N 1-3 данного постановления опубликованы в газете "День города. Нижний Новгород" N 64 (1009) от 14.08.2015 года и N 65 (1010) от 19-25 августа 2015 года.

Оспариваемое в части по настоящему административному делу постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" является нормативным правовым актом, в связи с чем рассмотрение настоящего административного дела подсудно Нижегородскому областному суду (пункт 2 статьи 20 КАС РФ).

ФИО1 обратилась в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими положений генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода", в части установления зоны санитарной охраны в отношении земельного участка с кадастровым номером [номер] по адресу: [адрес]

В обоснование заявленных требований административным истцом указано следующее: ФИО1 является собственником дома с кадастровым номером [номер]), расположенного по адресу: [адрес] жилой дом расположен на земельном участке с кадастровым номером [номер], площадью 1311 кв.м.; право собственности на земельный участок, на котором расположен жилой [адрес] г.Н.Новгорода надлежащим образом не зарегистрировано; с целью оформления земельного участка в собственность ФИО1 обратилась в администрацию г.Н.Новгорода с заявлением о предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка; в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка было отказано на том основании, что земельный участок расположен в границах зоны санитарной охраны водозаборов (2 пояс), подающих воду из поверхностного источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения - Чебоксарское водохранилище: [адрес]).

Полагает, что постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода", в части установления зоны санитарной охраны водозаборов, расположенных на Чебоксарском водохранилище (р.Ока, р.Волга) (2 пояс), в отношении земельного участка с кадастровым номером [номер] по адресу: [адрес], противоречит п.5 ст. 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и нарушает права административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, причины неявки суду не сообщили, в связи с чем, оснований для отложения судебного заседания не имеется.

Правительством Нижегородской области, Министерством градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, Городской Думой города Нижнего Новгорода, администрацией города Нижнего Новгорода представлены письменные возражения и отзывы.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, обсудив доводы административного искового заявления и возражений на него, исследовав материалы дела, установив юридически значимые обстоятельства, суд приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 208 КАС Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что административному истцу ФИО1 на праве собственности принадлежит объект недвижимого имущества - жилой дом с кадастровым номером [номер] расположенного по адресу: [адрес]

Указанный объект недвижимости расположен на земельном участке с кадастровым номером [номер], общей площадью 1311 кв.м., с видом разрешенного использования - земли, занятые жилищным фондом и выделенные для индивидуального жилищного строительства", местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: [адрес]

ФИО1 обращалась в администрацию города Нижнего Новгорода с заявлением о предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, в чем ей было отказано на том основании, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах зоны санитарной охраны водозаборов (2 пояс), (подающих воду из поверхностного источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения - Чебоксарское водохранилище: р.Ока, р. Волга).

При таких обстоятельствах суд полагает, что нормативный правовой акт - постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" в оспариваемой части затрагивает права и законные интересы административного истца ФИО1

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

На основании части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов городского округа относится к вопросам местного значения, по которым принимаются муниципальные правовые акты. В соответствии с частью 4 статьи 7 названного выше Федерального закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Исходя из положений пункта 1 части 3 статьи 8, пункта 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

На основании части 1 статьи 1 Устава города Нижнего Новгорода город Нижний Новгород является муниципальным образованием со статусом городского округа.

Положениями статьи 29 Устава города Нижнего Новгорода установлено, что городская Дума города Нижнего Новгорода является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Городская Дума города Нижнего Новгорода по вопросам, отнесенным к компетенции представительного органа муниципального образования федеральными законами, законами Нижегородской области, Уставом города Нижнего Новгорода, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Нижнего Новгорода, решение об удалении главы города в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности городской Думы города Нижнего Новгорода и по иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Нижегородской области, Уставом города Нижнего Новгорода.

Таким образом, оспариваемое в части постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" принято полномочным органом, что не оспаривается лицами, участвующими в деле.

В Нижегородской области принят и действует Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области". Согласно подпункту "а" пункта 1 статьи 2.1 данного Закона Нижегородской области Правительство Нижегородской области осуществляет полномочия городской Думы города Нижнего Новгорода по принятию решений о подготовке проекта генерального плана города Нижнего Новгорода, принятие решений о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, утверждение генерального плана города Нижнего Новгорода, утверждение изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.

С учетом этого, на момент рассмотрения настоящего дела правом на внесение изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода наделено Правительство Нижегородской области, которое привлечено к участию в деле.

Представленными в суд доказательствами подтверждается, что администрацией города Нижнего Новгорода было организовано проведение публичных слушаний по проекту генерального плана города Нижнего Новгорода в районах города Нижнего Новгорода, результаты публичных слушаний публиковались в средствах массовой информации. Проект генерального плана города Нижнего Новгорода главой администрации города Нижнего Новгорода был передан на рассмотрение городской Думы города Нижнего Новгорода. Согласно представленной выписке из протокола N 48 сорок восьмого заседания городской Думы города Нижнего Новгорода четвертого созыва на заседании городской Думы города Нижнего Новгорода 17.03.2010 года присутствовало 36 депутатов из 42 избранных, то есть кворум соблюден (пункт 5 статьи 32 Устава города Нижнего Новгорода). За принятие проекта постановления "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" проголосовало 34 депутата, воздержался 1 депутат. Таким образом, постановление 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" было принято городской Думой города Нижнего Новгорода и опубликовано в средствах массовой информации, что подтверждается представленными доказательствами. Доказательств нарушения процедуры приятия указанного постановления суду не представлено.

Кроме того, соблюдение порядка принятия постановления городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" ранее уже неоднократно проверялось судами, в том числе при рассмотрении административного дела по административному исковому заявлению ООО "Приокский комплекс" (решение Нижегородского областного суда от 13 июля 2018 года по делу N 3а-418/18 вступило в законную силу 28.11.2018 г., апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации по делу N 9-АПГ18-17), решение Нижегородского областного суда от 01 августа 2019 года по делу N 3а-611/19, вступило в законную силу 25.12.2019 г., апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации по делу N 9-АПА19-46).

Данные обстоятельства имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел (пункт 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования.

Согласно положениям части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В статье 1 ГрК РФ дано определение понятия зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из представленных в материалы дел доказательств, в том числе из фрагмента схемы комплексной оценки состояния окружающей среды (прогноз) с границами зон с особыми условиями использования территорий из Генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода 17.03.2010 года N 22, письменных возражений и отзывов на административный иск следует, что земельный участок с кадастровым номером [номер] находится в отраженных в Генеральном плане границах зоны санитарной охраны источника водоснабжения (II и III пояс).

Схема комплексной оценки состояния окружающей среды (прогноз) с границами зон с особыми условиями использования территорий с указанием зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения является составной частью Генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода".

Вопросы установления границ зон санитарной охраны регулируются, в том числе нормами водного законодательства и законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Согласно частям 1 и 3 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации) для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений; для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения

В силу абзаца второго пункта 4 и абзаца второго пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в редакции, действовавшей на день принятия Генерального плана) проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Действующей на день принятия судебного решения редакцией абзаца второго пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" также предусмотрено, что зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N 10 (далее - Санитарные правила, СанПиН 2.1.4.1110-02).

Согласно абзацу первому пункта 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны (далее также - ЗСО) организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.

В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды (абзац второй названного пункта).

Границы второго пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определяются в соответствии с СанПиН 2.1.4.1110-02 (абзац третий этого же пункта).

Пункт 1.6 СанПиН 2.1.4.1110-02 предусматривает, что организации ЗСО должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются: определение границ зоны и составляющих ее поясов; план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника; правила и режим хозяйственного использования территорий трех поясов ЗСО.

Пунктом 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02 установлено, что проект ЗСО с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке.

Суд полагает, что при принятии постановления городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" не был соблюден предусмотренный пунктом 5 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" порядок установления зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на территории которой находится земельный участок с кадастровым номером 52:18:0040406:17.Требование об обязательном установлении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения было установлено федеральным законом и действовало на день утверждения постановления городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода". При этом суд отмечает, что статья 18 Федерального закона от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" была дополнена абзацем 2 пункта 5 (об утверждении зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения) на основании Федерального закона от 14.07.2008 года N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившего в силу со дня его официального опубликования - 18.07.2008 года, то есть значительно ранее, чем было принято постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода".

Таким образом, положения пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" соблюдены не были.

При рассмотрении настоящего административного дела установлено, что после внесения изменений в пункт 5 статьи 18 Федерального закона от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а именно дополнении его абзацем вторым, предусматривающим необходимость утверждения зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения, такой орган исполнительной власти - министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области был определен Правительством Нижегородской области только в 2011 году, когда в Положение о министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области постановлением Правительства Нижегородской области от 09.03.2011 года N 157 были включены пункты 3.51.1 - 3.51.3, устанавливающие право и обязанность министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области утверждать проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам; устанавливать границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам; направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия решений об установлении или изменении границ округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также сведения о границах водоохранных зон и границах прибрежных защитных полос водных объектов в части своей компетенции.

На момент принятия постановления городской Думы города Нижнего Новгорода от 17.03.2010 года N 22 "О генеральном плане города Нижнего Новгорода" такой орган исполнительной власти Нижегородской области определен не был; само Правительство Нижегородской области как постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти Нижегородской области правового акта об установлении границ зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на территории которой находится земельный участок с кадастровым номером [номер], не принимало.