Решение Ярославского областного суда

ЯРОСЛАВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 23 апреля 2021 года Дело N 3а-325/2021

Ярославский областной суд в составе

председательствующего судьи Нуждина С.В.,

при участии секретаря Масловой С.В.,

с участием прокурора ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям ФИО3 и ФИО1 к Муниципальному Совету Ярославского муниципального района о признании недействующим Генерального плана ФИО2 сельского поселения Ярославского муниципального района,

установил:

Решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района Ярославской области от ДД.ММ.ГГГГ N утвержден Генеральный план ФИО2 сельского поселения Ярославского муниципального района.

ФИО3 обратился с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими с момента принятия Генеральный план ФИО2 сельского поселения в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N и земельного участка с кадастровым номером N к землям населенного пункта.

В обоснование административного иска указано, что земельный участок с кадастровым номером N находится в аренде административного истца. Согласно приложению к Генеральному плану "Карта границ населенных пунктов в составе поселения" указанный земельный участок отнесен к населенному пункту - п.ФИО2 сельского поселения. Вместе с тем, в текстовой части документа сведения об отнесении земельного участка к населенному пункту отсутствуют, что создает неопределенность, неоднозначное толкование правовых норм.

При отнесении земельного участка с кадастровым номером N к землям населенного пункта (п. ФИО2), на часть которого претендует административный истец, была нарушена процедура.

Так, при принятии Генерального плана проходили общественные обсуждения и земельный участок с кадастровым номером N согласно размещенному для обсуждения картографическому материалу относился к землям сельскохозяйственного назначения. Протокол общественных обсуждений также не содержал поправок в Генеральный план в части данного объекта недвижимости.

Кроме того, на данный земельный участок судом до принятия Генерального плана были наложены обеспечительные меры, запрещающие всякие действия с объектом.

ФИО3 считает, что отнесение вышеприведенных земельных участков к населенному пункту нарушает его права и законные интересы как арендатора, не соответствует градостроительному законодательству, Федеральному закону от ДД.ММ.ГГГГ N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

ФИО1 обратился с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими Генеральный план ФИО2 сельского поселения в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к землям населенного пункта - п.ФИО2 (территория общего пользования).

В обосновании требований пояснено, что ФИО1 является арендатором указанного земельного участка. При включении земельного участка в границы населенного пункта он отнесен к землям общего пользования, что нарушает права заявителя как арендатора, препятствует использовать земельный участок в соответствии с условиями заключенного договора аренды.

Оспариваемый Генеральный план не соответствует статьям 83,84 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 9, 31, 33, 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от ДД.ММ.ГГГГ N 172-ФЗ.

Оба административных дела соединены в одно производство для совместного рассмотрения по существу.

Административные истцы ФИО3 и ФИО1 участия в судебных заседаниях не принимали.

От ФИО1 имеется заявление о рассмотрении дела в его отсутствии.

В судебном заседании представитель ФИО3 - ФИО6 требования поддержал в полном объеме.

Представитель Муниципального Совета Ярославского муниципального района и Администрации Ярославского муниципального района ФИО7, а также представитель Администрации Ярославского муниципального района ФИО8 в суде возражали против заявленных требований. Пояснили, что оспариваемый нормативный акт принят представительным органом местного самоуправления в пределах его компетенции, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит. В процессе принятия Генерального плана ФИО2 сельского поселения процедура его принятия не нарушена: проводились общественные обсуждения проекта, затем происходила согласительная процедура с Правительством Ярославской области. Включение земельных участков административных истцов в границы населенного пункта не нарушает права заявителей.

Заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего признать оспариваемый Генеральный план ФИО2 сельского поселения недействующим полностью по причине нарушения процедуры его принятия, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении судом административного дела об оспаривании нормативного правового акта, помимо нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, подлежат выяснению обстоятельства соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; а также соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

ФИО3 является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, а также заявителем, который обратился в органы местного самоуправления на права земельного участка с кадастровым номером N. ФИО1 является арендатором земельного участка с кадастровым номером N. Суд считает, что оба административных истца вправе оспаривать положения принятого генерального плана, так как нормативный правовой акт затрагивает их права и законные интересы.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, пункту 1 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана относится к вопросам местного значения поселений, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно Устава Ярославского муниципального района Муниципальный Совет Ярославского муниципального района является представительным органом и входит в структуру органов местного самоуправления Ярославского муниципального района Ярославской области.

В силу подпункта 30 части 1 статьи 34 Устава Ярославского муниципального района утверждение схемы территориального планирования Ярославского муниципального района, утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки сельских поселений, входящих в состав Ярославского муниципального района относится к компетенции Муниципального Совета Ярославского муниципального района.

Решением Муниципального Совета Ярославского муниципального района Ярославской области от ДД.ММ.ГГГГ N утвержден Генеральный план ФИО2 сельского поселения Ярославского муниципального района.

Данное решение официально опубликовано в издании "Деловой вестник", являющимся приложением к газете "Ярославский агрокурьер" от 23.10.2020г. N, а также на портале Министерства юстиции Российской Федерации "Нормативные правовые акты в Российской Федерации".

Суд отмечает, что оспариваемый Генеральный план Заволжского сельского поселения принят уполномоченным на дату его издания органом, в установленной законом форме, опубликован надлежащим образом.

Вместе с тем, судом установлены нарушения соблюдения процедуры проведения общественных обсуждений по проекту оспариваемого нормативного правового акта.

Порядок подготовки, принятия и утверждения генерального плана, а также особенности согласования проекта генерального плана поселения регулируются положениями статей 23 - 25, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса. (пункт 11 статьи 24 указанного Кодекса).

В соответствии с пунктом 4 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура проведения общественных обсуждений состоит, в том числе из этапа, который включает в себя размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее в настоящей статье - официальный сайт) и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее также - сеть "Интернет"), либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг (далее в настоящей статье - информационные системы) и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта.

Из материалов дела следует, что постановлением администрации Ярославского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ N принято решение о подготовке проекта Генерального плана ФИО2 сельского поселения Ярославского муниципального района. Установлено, что предложения по проекту предоставляются в течение 7 дней со дня официального опубликования постановления. Данное постановление опубликовано в приложении "Деловой вестник" к газете "Ярославский агрокурьер" N от 23.07.20г.

Постановлением администрации Ярославского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ N по проекту генерального плана назначены общественные обсуждения с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ. Проект Генерального плана для ознакомления следовало разместить на официальном сайте администрации Ярославского муниципального района. Данное постановление опубликовано в приложении "Деловой вестник" к газете "Ярославский агрокурьер" N от 30.07.20г.

Судом установлено, что проект Генерального плана ФИО2 сельского поселения Ярославского муниципального района, выносимый на общественные обсуждения, органами местного самоуправления не опубликован в полном объеме. Так, в проекте, вынесенном на общественные обсуждения отсутствовали материалы по обоснованию генерального плана, в которых содержались предложения по территориальному планированию, в том числе отнесению конкретных земельных участков к той или иной категории, в границы того или иного населенного пункта.

Также судом установлено, что за рамками процедуры общественных обсуждений и согласования проекта Генерального плана с Правительством Ярославской области органами местного самоуправления проект оспариваемого нормативного правового акта был существенным образом изменен.

Так, в проекте, внесенном на общественные обсуждения, в положении о территориальном планировании содержались сведения о планируемых для размещения на территории ФИО2 сельского поселения объектов местного значения в одном количестве (п.п.1.1-3.1), тогда как в проекте, внесенном на обсуждение Муниципального Совета их оказалось значительно больше (п.п.1- 9.8).

Данные факты подтверждаются протоколом общественных обсуждений от ДД.ММ.ГГГГ, заключением о результатах общественных обсуждений от ДД.ММ.ГГГГ, протоколом заседания согласительной комиссии от ДД.ММ.ГГГГ, протоколом заседания Муниципального Совета от ДД.ММ.ГГГГ.

Из приведенных документов следует, что вопросы внесения изменений в положение о территориальном планировании, касающихся сведений о планируемых для размещения на территории ФИО2 сельского поселения объектов местного значения, участниками общественного обсуждения, компетентными органами при согласительной процедуре, а также депутатами представительного органа местного самоуправления не обсуждались.

Таким образом, органами местного самоуправления фактически был разработан новый проект генерального плана, который не выносился на общественные обсуждения.

Доводы представителя административного ответчика о том, что полный проект Генерального плана Заволжского сельского поселения опубликован перед согласительной процедурой, не означают соблюдение процедуры общественных обсуждений, т.к. публикация осуществлена после данной процедуры и не на сайте общественных обсуждений.

Целью правового института общественных обсуждений по проектам генеральных планов поселений является обеспечение участия жителей муниципального образования в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по вопросам, которые могут затронуть права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности, права и законные интересы правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, что согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О.

Таким образом, суд приходит к выводу, что непосредственно проект Генерального плана Заволжского сельского поселения до сведения населения муниципального образования Заволжского сельского поселения надлежащим образом не доводился, нарушена процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Проверяя данный нормативный правовой акт на предмет соответствия его актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Материалами дела установлено, что в принятом Генеральном плане Заволжского сельского поселения сведения об отнесении земельного участка с кадастровым номером 76:17:107101:321 и земельного участка с кадастровым номером N к населенному пункту -д. ФИО2 нашло отражение только в картографическом материале, тогда как в текстовой части такие данные отсутствуют.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Следовательно, включение либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является изменением их правового режима и требует соответствующего обоснования.

В соответствии с частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карту функциональных зон поселения.

В соответствии с частью 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Материалы по обоснованию генерального плана поселения в текстовой форме должны содержать, в том числе перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования (пункт 7 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают в том числе границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (пункт 2 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

С учетом приведенных нормативных положений, а также анализа содержания оспариваемого Генерального план Заволжского сельского поселения, суд приходит к выводу, что в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N он не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер в той части, в которой определяет местоположение данных земельных участков относительно границ населенного пункта и устанавливает территориальное планирование в отношении этих объектов недвижимости.

Доводы административного ответчика о том, что указывать в текстовой части об отнесении вышеприведенных земельных участков в границы населенного пункта не было оснований, поскольку они были включены в населенный пункт ранее действовавшим Генеральным планом поселения, подлежат отклонению как необоснованные.

Судом установлено, что в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) действительно внесены сведения о земельных участках с кадастровыми номерами 76:17:107101:321 и 76:17:107101:8074 как земли населенного пункта.

Вместе с тем, указанные сведения внесены в ЕГРН на основании Генерального плана Заволжского сельского поселения, утвержденного решением Муниципального Совета Заволжского сельского поселения от ДД.ММ.ГГГГ, который апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11.06.2020г. признан недействующим со дня его принятия.

Каких-либо доказательств, подтверждающих иные правовые основания внесения сведений в ЕГРН об указанных земельных участках в части категории земель, суду не представлено.

Таким образом, в материалах по обоснованию оспариваемого генерального плана сведения об отнесении указанных земельных участках к населенному пункту должны быть отражены.

Сведения об отнесении земельного участка с кадастровым номером N, находящимся в аренде ФИО1, к землям населенного пункта отражены как в текстовой, так и картографической частях генерального плана.

Согласие арендатора на включение данного земельного участка в территорию земель общего пользования не требуется. Следовательно нарушений положений Закона N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" представительным органом в данной части не допущено.

С учетом изложенного Генеральный план ФИО2 сельского поселения подлежит признанию недействующим в связи с нарушением процедуры его принятия, а также в той мере, в которой он не позволяет достоверно определить местоположение земельных участков с кадастровыми номерами N и N относительно границ населенного пункта п.ФИО2, а также в части территориального планирования в отношении указанных земельных участков.