Решение Воронежского областного суда

ВОРОНЕЖСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 20 мая 2021 года Дело N 3а-296/2021

Воронежский областной суд в составе

председательствующего Привалова А.А.,

при секретаре Стороженко Е.В.,

с участием административного истца Горемыкиной Н.В.,

ее представителя Дудикова Е.А.,

представителя административного ответчика Романовой М.А.,

прокурора Руденко И.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Горемыкиной Н.В. к Борисоглебской городской Думе Борисоглебского городского округа Воронежской области о признании недействующей со дня принятия статьи 28 Правил землепользования и застройки, в редакции решения Борисоглебской городской Думы от 26.12.2016 N 48 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Борисоглебского городского округа Воронежской области, утвержденных решением Борисоглебской городской Думы Борисоглебского городского округа Воронежской области 28.06.2012 N 51" в части обязательного согласования архитектурно-строительного облика с органом местного самоуправления для зоны индивидуальной усадебной застройки с индексом Ж-2,

установил:

решением Борисоглебской городской Думы от 28.06.2012 N 51 утверждены Правила землепользования и застройки Борисоглебского городского округа Воронежской области (далее - Правила землепользования и застройки).

Решением Борисоглебской городской Думы от 26.12.2016 N 48 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Борисоглебского городского округа Воронежской области, утвержденных решением Борисоглебской городской Думы Борисоглебского городского округа Воронежской области 28.06.2012 N 51" текстовая часть Правил землепользования и застройки утверждена в новой редакции согласно приложению N 1 к данному решению.

Статьей 28 Правил землепользования и застройки установлен Перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства для соответствующих территориальных зон, в том числе применительно к зоне Ж-2 "Зона индивидуальной усадебной застройки".

Представитель административного истца Дудиков Е.А. обратился в суд с административным исковым заявлением, уточненным до принятия заявления к производству, указав, что Горемыкиной Н.В. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: <адрес>.

20.12.2018 отделом архитектуры администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области на основании заявления Горемыкиной Н.В. на земельный участок, расположенный в зоне Ж-2 "Зона индивидуальной усадебной застройки", был утвержден градостроительный план, в котором, среди прочих ограничений, указано ограничение использования земельного участка и объектов капитального строительства, заключающееся в обязательном согласовании с органами местного самоуправления архитектурно-строительного облика объекта.

18.03.2019 администрацией Борисоглебского городского округа Воронежской области было принято решение о согласовании архитектурного облика объекта - магазина смешанных товаров.

09.04.2019 администрацией Борисоглебского городского округа Воронежской области было выдано разрешение на строительство на указанный объект.

В ходе ведения строительных работ обнаружились существенные недостатки в утвержденной проектной документации, и было принято решение заменить керамический кирпич на кирпич, обладающий большей несущей способностью.

Замена кирпича повлекла за собой изменение цвета фасада здания. Иных отступлений от утвержденной проектной документации и от согласованного архитектурно-строительного облика допущено не было.

16.09.2019 администрация Борисоглебского городского округа Воронежской области направила Горемыкиной Н.В. уведомление о необходимости приостановления строительства магазина смешанных товаров в связи с отклонением внешнего облика объекта от ранее согласованного.

12.01.2021 администрация Борисоглебского городского округа Воронежской области направила Горемыкиной Н.В. отказ в выдаче разрешения на ввод здания магазина в эксплуатацию в связи с тем, что его архитектурный облик не соответствует решению о согласовании архитектурно-строительного облика объекта и на градостроительных советах отказано во внесении в него изменений.

По мнению административного истца Горемыкиной Н.В., процесс согласования с администрацией Борисоглебского городского округа Воронежской области архитектурно-строительного облика объекта капитального строительства делает невозможным получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию из-за разницы в цветовом оформлении, содержащемся в решении о согласовании облика и фактически построенном объекте. Оспариваемой нормой Правил землепользования и застройки нарушаются права собственника объекта капитального строительства на самостоятельное определение конфигурации и архитектурных параметров этого объекта в пределах, установленных законодательством Российской Федерации.

Административный истец полагает, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки противоречат части 10 статьи 51, части 4.1 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании административный истец Горемыкина Н.В., ее представитель Дудиков Е.А. поддержали уточненные требования.

Представитель административного ответчика Романова М.А. возражала против удовлетворения административного искового заявления по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Заинтересованное лицо - департамент архитектуры и градостроительства Воронежской извещено о месте и времени рассмотрения дела надлежащим образом, возражений не направило, представитель в судебное заседание не явился.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора Руденко И.И., полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Горемыкиной Н.В. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 920 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: магазины, для размещения объектов торговли, расположенный по адресу: <адрес> (том 1 л.д. 16-18).

20.12.2018 отделом архитектуры администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области на основании заявления Горемыкиной Н.В. на земельный участок, расположенный в территориальной зоне Ж-2 - зона индивидуальной усадебной застройки, утвержден градостроительный план, в котором, помимо прочих ограничений, указано на необходимость до получения разрешения на строительство согласовать архитектурно-строительный облик объекта (том 1 л.д. 18-24).

18.03.2019 администрацией Борисоглебского городского округа Воронежской области принято решение о согласовании архитектурного облика объекта - магазина смешанных товаров (том 1 л.д. 25-26).

09.04.2019 администрацией Борисоглебского городского округа Воронежской области выдано разрешение на строительство на указанный объект (том 1 л.д. 27-28).

16.09.2019 администрация Борисоглебского городского округа Воронежской области направила Горемыкиной Н.В. уведомление о необходимости приостановления строительства магазина смешанных товаров в связи с наличием отклонений от согласованного облика объекта (том 1 л.д. 29).

08.10.2020 администрация отказала во внесении изменений в решение о согласовании архитектурно-строительного облика объекта (том 1 л.д. 30).

12.01.2021 Горемыкиной Н.В. отказано в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в связи с тем, что архитектурный облик магазина не соответствует решению о согласовании архитектурно-строительного облика объекта и на градостроительных советах отказано во внесении в него изменений (том 1 л.д. 31).

С учетом установленных судом обстоятельств Горемыкина Н.В. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Утверждение правил землепользования и застройки городских округов пунктом 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ отнесено к полномочиям представительных органов местного самоуправления городских округов.

В соответствии со статьями 24, 25, 48 Устава Борисоглебского городского округа (далее - Устав), утвержденного постановлением Совета народных депутатов города Борисоглебска-района Воронежской области от 19.05.2005 N 235, Борисоглебская городская Дума является представительным органом местного самоуправления, к полномочиям которого относится, в том числе, принятие нормативных правовых актов по принятию и изменению Правил застройки. Правовые акты принимаются Борисоглебской городской Думой в форме решений.

Решение об утверждении Правил принято на заседании сессии Борисоглебской городской Думы 28.06.2012 депутатами единогласно на заседании городской Думы, считающемся правомочным на основании статьи 27 Устава (том 2 л.д. 1-11).

Согласно статье 47 Устава официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в газете "Муниципальный вестник Борисоглебского городского округа Воронежской области. Органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. Муниципальные правовые акты вступают в силу после их официального опубликования.

Решение Борисоглебской городской Думы от 28.06.2012 N 51 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Борисоглебского городского округа" опубликовано в газете "Борисоглебский вестник", N 69, 30 июня 2012 г., N 72, 7 июля 2012 г. (том 1 л.д. 82-89).

Решением Борисоглебской городской Думы от 26.12.2016 N 48 утверждена новая редакция текстовой части Правил землепользования и застройки (том 2 л.д. 68-200).

Обязательное требование о проведении предварительных публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки, предусмотренное статьями 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, соблюдено (том 1 л.д. 90-134).

Решение об утверждении новой редакции Правил принято на заседании сессии Борисоглебской городской Думы 26.12.2016 депутатами единогласно на заседании городской Думы, считающемся правомочным на основании статьи 27 Устава (том 2 л.д. 201-214).

Решение Борисоглебской городской Думы от 26.12.2016 N 48 опубликовано в газете "Муниципальный вестник", N 19, 29 декабря 2016 г. (том 1 л.д. 135-161).

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение и изменения в него приняты Борисоглебской городской Думой в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством, и пределах ее компетенции.

Нарушений порядка принятия и утверждения оспариваемого нормативного правового акта, которые могли бы повлечь признание недействующими оспариваемых административным истцом положений, судом не выявлено, и по этим основаниям не оспаривается.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно статье 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Правила землепользования и застройки относятся к документам градостроительного зонирования, разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований и включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты, предусматривающие нормативные ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 ГрК РФ).

Как установлено частью 1 статьи ст. 57.3 Градостроительного кодекса РФ, в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка выдается градостроительный план земельного участка.

Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством Правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 1 статьи 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают: 1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; 2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; 4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

Согласно части 1.2 статьи 38 ГрК РФ наряду с указанными в пунктах 2 - 4 части 1 данной статьи предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства могут включать требования к цветовому решению внешнего облика объекта капитального строительства, к строительным материалам, определяющим внешний облик объекта капитального строительства, требования к объемно-пространственным, архитектурно-стилистическим и иным характеристикам объекта капитального строительства, влияющим на его внешний облик и (или) на композицию и силуэт застройки исторического поселения (часть 2.1 статьи 38 ГрК РФ). Однако в силу указанной нормы такие требования подлежат включению только в предельные параметры разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

Согласно пункту 4 части 9 статьи 51 ГрК РФ требование об описании внешнего облика объекта при получении разрешения на строительство необходимо только в отношении объектов индивидуального жилищного строительства и лишь в случае, если их строительство или реконструкция планируются в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

Перечень исторических поселений утвержден совместным Приказом Минкультуры Российской Федерации и Минрегионразвития Российской Федерации от 29.07.2010. Муниципальное образование "Борисоглебский городской округ" в данный перечень не включено и не входит.

Доводы административного истца о том, что г. Борисоглебск входит в список исторически населенных мест, в связи с чем требование о согласовании архитектурно-строительного облика соответствует действующему законодательству, суд отклоняет.

Перечень исторических поселений утвержден во исполнение пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.01.2010 N 2 "Об утверждении Положения о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны", определяющего порядок согласования с Министерством культуры Российской Федерации проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны.

Как следует из письма Минкультуры России от 18.10.2012 N 2098-12-05 список исторических населенных мест РСФСР, утвержденный в феврале 1990 г. постановлением коллегии Минкультуры РСФСР, является действующим документом в части определения населенных пунктов, имеющих объекты культурного наследия и являющихся памятниками национальной культуры, сыгравших важную административно-политическую, экономическую, культурную роль в истории России.

Список исторических населенных мест РСФСР служит основой для разработки программы комплексной реконструкции исторических городов, рабочих поселков и сельских населенных пунктов, районов исторической застройки, и не вводит дополнительного правового регулирования в области градостроительной деятельности, поскольку ограничения установлены только для исторических поселений, к которым город Борисоглебск не относится.

Исчерпывающий перечень документов, необходимых к представлению в уполномоченный орган при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство, установленный статьей 51 ГрК РФ, такого документа, как решение уполномоченного органа о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, не предусматривает.

Оспариваемая административным истцом норма в указанной части противоречит статье 51 Градостроительного кодекса РФ и возлагает на административного истца не предусмотренные названным кодексом обязанности по разработке и согласованию материала по описанию архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства.

Пунктом 7.4 части 1 статьи 6 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства), а также порядка ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности.