Решение Московского городского суда

МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 7 ноября 2022 года Дело N 3а-2782/2022

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Москва 7 ноября 2022 г.

Московский городской суд в составе судьи Казакова М.Ю., при секретаре Толмасовой Ю.Е., с участием прокурора Каировой О.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-2782/2022 по административному исковому заявлению ГК "Кантемировский" N 13 о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 23 декабря 2021 года N 2167-ПП "Об утверждении проекта планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети - участок Каспийской улицы от Кантемировской улицы до железнодорожных путей Павелецкого направления Московской железной дороги",

УСТАНОВИЛ:

Правительством Москвы 23 декабря 2021 принято постановление N 2167-ПП "Об утверждении проекта планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети - участок Каспийской улицы от Кантемировской улицы до железнодорожных путей Павелецкого направления Московской железной дороги".

Пунктом 1 названного постановления утверждён проект планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети - участок Каспийской улицы от Кантемировской улицы до железнодорожных путей Павелецкого направления Московской железной дороги (приложение 1) (далее - приложение 1, ППТ).

Согласно пункту 1.5.2 приложения 1 "Характеристика земельных участков территории к плану "Межевание территории" под N 157 указан земельный участок с кадастровым номером 77:05:0005009:17239, площадью 4 784 кв. метров и площадью 916 кв. метров, как подлежащий изъятию в установленном законом порядке для образования земельного участка 161. Под пунктом 158 указан земельный участок с кадастровым номером 77:05:0005009:17238, площадью 2 883 кв. метров и площадью 117 кв. метров, как подлежащий изъятию в установленном законом порядке для образования земельного участка N 161. В пункте 1.5.1 также указаны земельные участки под NN 157, 158.

ГК "Кантемировский" N 13, осуществляющий свою деятельность на земельных участках с кадастровыми номерами 77:05:0005009:17238, 77:05:0005009:17239 (далее - земельные участки), обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим постановление Правительства Москвы от 23 декабря 2021 N 2167-ПП "Об утверждении проекта планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети - участок Каспийской улицы от Кантемировской улицы до железнодорожных путей Павелецкого направления Московской железной дороги" в части, касающейся земельных участков с кадастровыми номерами 77:05:0005009:17238, 77:05:0005009:17239, а именно - пункты 1.5.1 плана "Межевания территории", пункт 1.5.2. Характеристика земельных участков территории к плану "Межевание территории", в указанной выше части.

В обоснование своих требования ГК "Кантемировский" N 13 указывает, что земельные участки с кадастровыми номерами 77:05:0005009:17238, 77:05:0005009:17239 были выделены и размежеваны ГК "Кантемировский" N 13 под строительство объектов недвижимости гаражей-боксов для членов кооператива. ГК "Кантемировский" N 13 считает, что постановление N 2167-ПП, в части изменения границ земельных участков принято с нарушением норм законодательства, нарушает права и законные интересы ГК "Кантемировский" N 13 по владению и пользованию земельными участками и осуществлению на них деятельности ГК "Кантемировский" N 13.

В настоящем судебном заседании представитель административного истца ГК "Кантемировский" N 13 явился, исковые требования поддержал, настаивал на их удовлетворении.

Представитель административного ответчика Правительства Москвы, представляющие также интересы заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы, в судебное заседание явился, требования административного истца считал необоснованными, просил в их удовлетворении отказать, полагал, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят Правительством Москвы в рамках предоставленных полномочий, в соответствии с установленной процедурой, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и права административного истца не нарушает.

Представители заинтересованных лиц Департамента городского имущества города Москвы, Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы в судебное заседание не явились, о дате и месте слушания дела извещены, своевременно и надлежащим образом.

Выслушав объяснения представителя административного истца, представителя административного ответчика и заинтересованного лица, изучив материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора Каировой О.А., полагавшей, что требования административного истца подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

Оспариваемым нормативным правовым актом урегулированы общественные отношения в области градостроительной деятельности.

Согласно частям 1, 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Статьёй 7 названного Федерального закона, подпунктом 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Правительство Москвы, как высший постоянно действующий коллегиальный исполнительный орган государственной власти города Москвы, в силу статей 1, 11, 13, 15 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" обладает достаточной компетенцией для принятия оспариваемого постановления.

В соответствии со статьёй 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства Москвы. Постановления Правительства Москвы подписываются Мэром Москвы или лицом, исполняющим обязанности Мэра Москвы.

Постановление Правительства Москвы от 23 декабря 2021 года 2167-ПП подписано Мэром Москвы, официально опубликовано на официальный портале Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 23.12.2021, в издании "Вестник Москвы", спецвыпуск N 1, том 1, 11.01.2022, что соответствует требованиям статьи 15 Конституции Российской Федерации, пунктам 1,2,4 статьи 19 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы".

Следовательно, оспариваемое в части постановление Правительства Москвы введено в действие и опубликовано в установленном порядке.

Процедура подготовки и утверждения документации по планировке территории урегулирована статьёй 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 19 которой предусмотрено, что порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается не только названным Кодексом, но и законами субъектов Российской Федерации.

На уровне законодательства города федерального значения Москвы вопросы разработки, согласования и утверждения проекта планировки территории, регламентированы статьёй 40 Градостроительного кодекса города Москвы, часть 8 которой предусмотрено, что порядок разработки, рассмотрения и согласования проектов планировки территории устанавливается Правительством Москвы в соответствии с настоящей статьёй.

В соответствии с указанными положениями регионального закона Правительством Москвы постановлением от 6 апреля 2010 года N 270-ПП утверждено Положение о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки территорий в городе Москве (далее - Положение) (утратило силу с 5 мая 2019 года).

Пунктом 1.2 Положения, в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений, предусмотрено, что основанием для подготовки проекта планировки территории является подготовленный в соответствии с решением Градостроительно-земельной комиссии города Москвы правовой акт Москомархитектуры.

Согласно приведённых нормативных правовых актов, как федерального, так и регионального уровня, подготовка документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения начинается с принятия решения об этом уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

28 декабря 2018 года Москомархитектурой принято соответствующее распоряжение N 811 "О подготовке проекта планировки территории линейного объекта участка улично-дорожной сети - участок Юго-Востояной хорды от Каспийсколй улицы до Павелецкого направления МЖД". Указанное распоряжение, как следует из его преамбулы, принято на основании решения Градостроительно-земельной комиссии города Москвы от 13 декабря 2018 года N 30 (пункт 14).

В соответствии с положениями части 8 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации ППТ разработан Государственным автономным учреждением "Научно-исследовательский и проектный институт Генерального плана города Москвы".

Как следует из пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населённых пунктов (в том числе границ образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах соответственно отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твёрдых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населённых пунктов (в том числе границы образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3, 5).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путём подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации автомобильные дороги относятся к линейным объектам.

Законом города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы" утверждён Генеральный план города федерального значения Москвы. Согласно части 2 статьи 23 Градостроительного кодекса города Москвы Генеральный план города Москвы является документом территориального планирования и основой градостроительного зонирования и планировки территорий в городе Москве, размещения и строительства, реконструкции объектов капитального строительства. На основании пункта 3 части 2 статьи 28 Градостроительного кодекса города Москвы реализация Генерального плана города Москвы осуществляется, в том числе, путём разработки и утверждения документации по планировке территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертёж или чертежи планировки территории, на которых, помимо прочего, отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертежах межевания территории отображаются: красные линии, утверждённые в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Согласно Генеральному плану города Москвы (книга 3 "Карты, схемы территориального планирования города Москвы", "Линейные объекты улично-дорожной сети федерального и регионального значения" стр. 512) проект планировки территории, утверждённый постановлением Правительства Москвы N 2167-ПП, включает в себя территорию магистральных улиц общегородского значения I и II класса, магистральных улиц районного значения, прочей улично-дорожной сети города Москвы.

При этом спорные земельные участки по адресу: город Москва, пересечение Каспийской улицы с улицей Кантемировской, расположены в границах зоны жилых районов и микрорайонов многоквартирной жилой застройки (Книга 2 "Карты, схемы территориального планирования города Москвы", "Функциональные зоны" стр. 80).

Согласно, оспариваемых положений, предусмотрена, в том числе, реконструкция Каспийской улицы.

Одной из задач генерального плана, в соответствии подпунктом 2.3.3 части 2 Закона города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы" является обеспечение нормативных условий транспортного обслуживания, расширения объёма и разнообразия доступного выбора мест приложения труда, благ и услуг, в том числе, приоритетное развитие системы транспорта, которая должна обеспечить реализацию намеченной градостроительной политики, преодолеть хроническое отставание от потребностей городского развития, обеспечить качественно новый уровень транспортного обслуживания населения.

При таких обстоятельствах оспариваемые положения соответствуют Генеральному плану города Москвы, направлены на обеспечение учёта общественных интересов и обеспечение надежности функционирования транспортной инфраструктур города Москвы, коммунальных объектов городского хозяйства.

При этом суд учитывает, что из анализа приведённых выше положений градостроительного законодательства, следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Поскольку оспариваемый ППТ разработан в целях размещения линейного объекта, его подготовка, правомерно, в соответствии с положениями части 10 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не осуществлялась на основании правил землепользования и застройки.

При этом границы оспариваемого ППТ не включают особо охраняемые природные территории, территории объектов культурного наследия, включённых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, территории выявленных объектов культурного наследия.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 40 Градостроительного кодекса Москвы проект планировки территории подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в соответствии с настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами города Москвы с учётом положений Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Подпунктом 4 части 1 статьи 68 Градостроительного кодекса Москвы предусмотрено, что публичные слушания по вопросам градостроительной деятельности проводятся по проектам планировки территорий, включая проекты планировки территорий, предусматривающие размещение линейных объектов, - в районах, поселениях города Москвы, на территориях которых разработаны указанные проекты, или по решению городской комиссии во всех или отдельных административных округах или районах, поселениях города Москвы, включая административные округа, районы и поселения, на территориях которых разработаны указанные проекты, либо в целом по городу Москве.

Такие публичные слушания проведены в районах, на территории которых разработан проект планировки участка линейного объекта с соблюдением установленной процедуры публичных слушаний, установленной статьёй 68 Градостроительного кодекса Москвы. По результатам публичных слушания оформлены протоколы публичных слушаний и заключения, утверждённые председателем Окружной комиссии при Правительстве Москвы по вопросам градостроительства, землепользования и застройки в Южном административном округе города Москвы, согласно которым публичные слушания признаны состоявшимися.

Данные заключения по результатам публичных слушаний в установленном законом порядке не оспорены и не признаны недействительными.

Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов исполнительной власти при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета правообладателей земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путём законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Оспариваемый ППТ предусматривает осуществление компенсационных мероприятий в отношении правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренных гражданским и земельным законодательством.