Решение Ленинградского областного суда

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 24 августа 2021 года Дело N 3а-270/2021

Санкт-Петербург 24 августа 2021 года

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Боровского В.А.,

при помощнике судьи К.,

с участием прокурора Махмудова Э.Т.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Афиногенова Д.В., Лелекина К.А., Сергеева Д.В. о признании недействующим приказа комитета по культуре Ленинградской области от 08 сентября 2020 года N 01-03/20-244 "Об отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия - "Здание вокзала железнодорожной станции Токсово" по адресу: Ленинградская область, Всеволожский район, г.п. Токсово, Привокзальная площадь, в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинградской области",

установил:

приказом комитета по культуре Ленинградской области от ДД.ММ.ГГГГ N отказано во включении в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинградской области, объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия "Здание вокзала железнодорожной станции Токсово" по адресу: Ленинградская область, Всеволожский район, г.п. Токсово, Привокзальная площадь; указанный объект исключен из списка объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинградской области (далее - Приказ от 08.09.2020 N 01-03/20-244.

Приказ от 08.09.2020 N 01-03/20-244 опубликован на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru, 08.09.2020 и официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 16.09.2020.

Приказ от 08.09.2020 N 01-03/20-244 принят на основании заключения комиссии по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, от 26 августа 2020 года.

Административные истцы Афиногенов Д.В., Лелекин К.А., Сергеев Д.В. обратились в Ленинградский областной суд административным иском о признании данного приказа недействующим по мотивам нарушения порядка его принятия, неполноты исследования историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками культурного наследия, наличия нарушений при формировании и работе комиссии по установлению историко-культурной ценности объекта (далее - Комиссия).

Так, в нарушение требований п. 4.3 Примерного порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов исполнительной власти Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 23.11.2010 N 310, и п. 4.1. Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Комитета по культуре Ленинградской области и проектов нормативных правовых актов комитета по культуре Ленинградской области, утвержденного Приказом Комитета по культуре Ленинградской области от 09.06.2018 N 01-03/18-55, не обеспечены условия для проведения независимой антикоррупционной экспертизы проекта оспариемого приказа: проект приказа не был размещен на официальном интернет-портале администрации Ленинградской области в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню направления проекта приказа органа исполнительной власти Ленинградской области на согласование (27.08.2020), при его размещении 31.08.2020 не был указан адрес электронной почты для направления заключений, которые могли бы быть подготовлены по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Указывают, что Комиссия была создана приказом Комитета по культуре Ленинградской области от 15.06.2020 и в ее состав вошло 9 членов. Порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, утвержден Приказом комитета по культуре Ленинградской области от 24.07.2017 N 01-03/17-64 (далее - Порядок). Осмотр объекта состоялся в день издания приказа об осмотре (15.06.2020), в связи с чем члены комиссии не были заблаговременно уведомлены об осмотре, и не все члены комиссии участвовали в осмотре. Считают, что Порядок предусматривает осмотр объекта всеми членами комиссии. Второе заседании комиссии состоялось 26.08.2020, однако текст заключения комиссии подготовлен и утвержден заместителем председателя Комитета по культуре Лениградской области 27.08.2020, в связи с чем считают, что заключение комиссии от 26.08.2020, на основании которого вынесен оспариваемый приказ, в суд не представлен, что свидетельствует о существенном нарушении порядка принятия оспариваемого приказа. Кроме того, из заключения Комиссии от 27.08.2020 следует, что в ее заседании приняло участие 6 человек, однако при подсчете голосов принято во внимание голосование всех 9 членов комиссии, несмотря на то, что трое членов комиссии не принимали участие в заседании. В тексте заключения указывается, что мнение одного из членов комиссии (представителя Администрации Токсовского городского поселения Танчука E.Л.) против включения здания вокзала в реестр объектов культурного наследия представлено в письменном виде и приложено к заключению. Вместе с тем, единственный документ, подписанный членом комиссии Т., датирован ДД.ММ.ГГГГ (то есть уже после даты завершения заседания комиссии) и не мог быть учтен в день принятия решения. Принятие же во внимание указанного документа при подготовке Заключения комиссии на следующий день после ее заседания свидетельствует о том, что в действительности оно (заключение) не отражает ход заседания и реальное волеизъявление комиссии как коллегиального органа. Также текст заключения подписан лишь 5 из 9 членов комиссии. Заключение комиссии от ДД.ММ.ГГГГ не подписано ее членами - Р., Л. и Кн., которые активно работали в составе комиссии и принимали участие в заседаниях комиссии, а также Т., что является существенным нарушением требования пункта 8 раздела 3 Порядка, согласно которому заключение подписывается членами комиссии. При этом одного из членов комиссии Кн. не ознакомили с текстом Заключения комиссии от ДД.ММ.ГГГГ, не вызывали для подписания Заключения Комиссии от ДД.ММ.ГГГГ и не уведомляли о возможности подписать решение.

Считают, что в нарушение положений п. 3 ст. 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", предусматривающего привлечение специалистов в области охраны объектов культурного наследия к работе по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, административным ответчиком необоснованно, без указания каких-либо причин, не были включены специалисты Санкт-Петербургского регионального отделения НК ИКОМОС, Россия (ИКОМОС - Международный совет по сохранению памятников и достопримечательных мест) в состав Комиссии по установлению историко-культурной ценности объекта. Помимо невключения членов ИКОМОС Комитетом было необоснованно сокращено планируемое количество специалистов в области охраны объектов культурного наследия в комиссии с четырех до трех человек. В числе должностных лиц Комитета по культуре Ленинградской области в Комиссию неправомерно была включена главный специалист отдела по осуществлению полномочий Российской Федерации в сфере объектов культурного наследия Кравчук Т.А., к должностным обязанностям которой не относится рассмотрение региональных вопросов, к которым относится определение объектов культурного наследия регионального значения.

Заявители обратились в Комитет по культуре Ленинградской области 13.12.2019, однако приказ о создании комиссии был издан 15.06.2020, а заключение было подготовлено в полном объеме лишь 27.08.2020, то есть с существенным нарушением установленных законодательством сроков. Заключение Комиссии от 27.08.2020 было подготовлено за пределами срока действия полномочий комиссии (приказом установлен срок действия комиссии по 19.06.2020).

Ссылаются на неполноту исследования историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта, также на немотивированность и неполноту заключения Комиссии по установлению историко-культурной ценности объекта.

Нарушение своих прав и законных интересов оспариваемым нормативным правовым актом административные истцы мотивировали тем, что они являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, так как принятый нормативный акт регулирует права заявителей, установленные статьей 44 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право на участие в культурной жизни, на доступ к культурным историческим ценностям.

К участию в деле в качестве административного ответчика привлечен комитет по сохранению культурного наследия Ленинградской области, на которого на основании п. 2 постановления Правительства Ленинградской области N 839 от 21.12.2020 "Об органах исполнительной власти Лениградской области в сфере культуры и туризма" возложены полномочия и функции в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе в части передданых отдельных государственных полномочий Российской Федерации, и который уполномочен выступать в правоотношениях, заключенных от лица комитета по культуре Ленинградской области в объеме предоставленных ему прав и обязанностей.

В качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечено открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД").

В представленных ранее письменных возражениях представитель комитета по сохранению культурного наследия Ленинградской области ссылался на то, что 13.12.2019 в комитет по культуре Ленинградской области поступило заявление группы граждан о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Письмами комитета от 29.04.2020, 30.04.2020 в адрес администрации МО "Токсовское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, Санкт-Петербургского городского отделения Всероссийской общественной организации "Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры", начальника дирекции железнодорожных вокзалов Филиала ОАО "РЖД", сообщено о проведении работы по определению историко-культурной ценности объекта "Здание вокзала железнодорожной станции Токсово" по адресу: Ленинградская область, Всеволожский район, т.п. Токсово, Привокзальная площадь, а также о назначении представителей для участия в работе комиссии по определению историко-культурной ценности объекта. На основании полученных ответов о представителях для участия в работе комиссии по определению историко-культурной ценности объекта от 20.05.2020, 14.05.2020, 11.06.2020, приказом комитета по культуре Ленинградской области от 15.06.2020 N 01-03/20-173 "О создании комиссии по установлению историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, во Всеволожском районе Ленинградской области" создана комиссия в составе согласно приложению к приказу. 15.06.2020 комиссией произведен визуальный осмотр объекта и составлен акт осмотра объекта. По результатам рассмотрения материалов по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия - "здание вокзала железнодорожной станции Токсово", расположенного по адресу: Ленинградская область, Всеволожский район, гп. Токсово, Привокзальная площадь, комиссией подготовлено и подписано заключение. Одним из главных вопросов обсуждения стал вопрос о подлинности конструкций и материал стен (сруба), в связи с чем комиссией принято решение организовать дополнительное обследование объекта с локальными вскрытиями обшивки при участии членов комиссии и привлечением сторонних экспертов, а также по результатам обследования провести дополнительное заседание комиссии. 26.08.2020 по результатам рассмотрения материалов по установлению историко-культурной ценности объекта комиссией подготовлено заключение, которое подписано 27.08.2020. В ходе заседания комиссии мнения о включении объекта в Перечень заявленных объектов культурного наследия разделились следующим образом: "за" включение объекта - 3 голоса, "против" включения объекта - 6 голосов. Таким образом, большинством голосов принято решение не рекомендовать включать объект в Перечень выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинградской области. На основании заключения комиссии принят оспариваемый приказ от 08.09.2020 N 01-03/20-244, который опубликован на сайте комитета 08.09.2020 в информационно-телекоммуникационной сети Интерент в разделе "официальное электронное опубликование правовых актов" по электронному адресу ресурса https://okn.Icnobl.m/med ia/docs/23701 /244.pdf. О принятом решении заявителю направлено уведомление от 10.09.2020 с приложением копии приказа комитета от 08 сентября 2020 года N 01-03/20-244.

Также указывает, что организация работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, была ограничена в связи с распространением коронавирусной инфекции и принятием ограничительных мер: Указом Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 года N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней" в период с 30 марта по 3 апреля 2020 года; Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" в период с 4 апреля по 30 апреля 2020 года; Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2020 года N 294 "О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" в период с 6 по 8 мая 2020 года. Кроме того, пунктом 2.2. постановления Правительства Ленинградской области от 3 апреля 2020 года N 171 "О реализации Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239" для органов власти установлено обеспечить работу сотрудников в количестве не менее 10 процентов численного состава органа власти, оставшимся сотрудникам осуществлять трудовую деятельность с использованием средств удаленного доступа. В этой связи нарушение срока, установленного пунктами 3 и 4 ст. 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", вызвано обстоятельством непреодолимой силы, мерами по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции.

В представленных ранее письменных возражениях и дополнительных пояснениях представители заинтересованного лица ОАО "РЖД" Околёснова К.Н. и Короть В.Н. ссылались на то, что оспариваемый приказ издан в соответствии с Порядком принятия такого решения, основан на заключении комиссии по установлению историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия. Комиссия формируется из должностных лиц Комитета, Общественного совета по сохранению культурного наследия при Губернаторе Ленинградской области, должностных лиц администрации муниципального образования, на территории которого находится объект, собственника и (или) владельца объекта на праве оперативного управления. Оспариваемое решение принято с учетом мнений и заключения специалистов, полученных в результате работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, приведены мотивы, по которым объект не подлежит включению в перечень, в частности отмечено отсутствие историко-культурной ценности объекта, материальных элементов, связанных с мемориальным периодом. Принято во внимание низкая сохранность и аварийное состояние объекта. Доводы административных истцов основаны лишь на несогласии с произведенной комитетом и членами комиссии оценкой. Довод о том, что комиссией при принятии решения не принято во внимание мнение экспертов об историко-культурной ценности опровергается сведениями из заключения комиссии, согласно которым позиция экспертов в заключении отражена и учтена, а само экспертное мнение является приложением к заключению наравне с иными исследованными в ходе заседания комиссии материалами. При этом отмечает, что указанное экспертное мнение не является безусловным основанием для включения объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия. Считают, что не приведены доказательства и документарные обоснования выводов, подтверждающую историческую ценность здания. Кроме того, на момент рассмотрения спора объект отсутствует, защита физически отсутствующего объекта невозможна и законом не предусмотрена, в связи с чем заявленные требования не отвечают задачам административного судопроизводства и не предполагают восстановление нарушенного, по мнению административных истцов, права. Отмечают, что демонтаж здания был произведен правомерно в рамках проекта "Реконструкция железнодорожного вокзала станции Токсово и благоустройства прилегающей территории". С учетом того, что деревянные конструкции стен объекта имели значительные дефекты, здание не отвечало действующим требованиям транспортной и пожарной безопасности, санитарным правилам по организации пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте, ОАО "РЖД" разработан проект реконструкции здания в границах существующей постройки, с возвращением первоначального облика вокзала с использованием деревянных конструкций. Участок здания вокзала расположен вне зон охраны, защитных зон объектов культурного наследия. Считают, что удовлетворение административного иска не повлечет за собой восстановление права, о нарушении которого утверждают истцы, само по себе признание оспариваемого приказа незаконным не приведет к каким-либо последствиям для административных истцов. Также считают, что административными истцами пропущен срок исковой давности для обращения в суд, предусмотренный ч. 1 ст. 219 КАС РФ.

В судебном заседании административный истец Сергеев Д.В., представители административных истцов Передруг А.Д. и Зырянова М.С. заявленные административные исковые требования поддержали по доводам, изложенным в административном исковом заявлении и письменных объяснений.

Представитель административного ответчика Комитета по сохранению культурного наследия Ленинградской области Коваль И.Н. возражал против удовлетворения административного иска, ссылаясь на изложенные в письменной форме возражения.

Представитель заинтересованного лица ОАО "РЖД" Околёснова К.Н. также возражала против удовлетворения административных исковых требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Административные истцы Афиногенов Д.В. и Лелекин К.А. в судебном заседании не присутствовали, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, об отложении судебного заседания не просили.

В соответствии с положениями статей 150 и 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд рассматривает административное дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.

Выслушав явившихся участников процесса, исследовав материалы дела, допросив свидетеля Е., заслушав заключение прокурора Махмудова Э.Т., полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого приказа) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

Пунктом 1 статьи 15 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) установлено, что в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения об объектах культурного наследия.

Названный реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (статья 16 Федерального закона N 73-ФЗ).

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (ст. 3 Федерального закона N 73-ФЗ).

Согласно пункту 3 статьи 16.1 Федерального закона N 73-ФЗ региональный орган охраны объектов культурного наследия, в который направлено заявление о включении в реестр объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, организует в срок не более девяноста рабочих дней со дня регистрации в региональном органе охраны объектов культурного наследия указанного заявления работу по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в том числе с привлечением специалистов в области охраны объектов культурного наследия.

Порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии с полномочиями органов государственной власти Ленинградской области, регулирует

Областной закон Ленинградской области от 25.12.2015 N 140-оз "О государственной охране, сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Ленинградской области"

В соответствии со статьей 4 указанного Областного закона Ленинградской области от 25.12.2015 N 140-оз к полномочиям отраслевого органа исполнительной власти Ленинградской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся

2) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности Ленинградской области;

3) государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия;

4) осуществление регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия (далее - региональный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия);

6) формирование и ведение перечня выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Ленинградской области;

11) принятие решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр) в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанный реестр;

17) установление порядка организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия.

В соответствии с действовавшим на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта Положения о комитете по культуре Ленинградской области, утвержденным постановлением Правительства Ленинградской области от 24.10.2017 N 431, Комитет по культуре Ленинградской области является: отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе в части переданных отдельных государственных полномочий Российской Федерации; органом, осуществляющим региональный государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия; органом, реализующим переданные полномочия по осуществлению федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения.