Решение Ленинградского областного суда

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 31 августа 2021 года Дело N 3а-269/2021

Санкт-Петербург 31 августа 2021 года

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Боровского В.А.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Махмудова Э.Т.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Россети Ленэнерго" о признании недействующим приказа комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 18 сентября 2020 года N 95-п "О внесении изменений в приказ комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 01 февраля 2019 года N 19-п "Об утверждении накопленной величины изменений необходимой валовой выручки, определяемой для целей сглаживания тарифов ПАО "Ленэнерго" по итогам 2016 года",

установил:

комитетом по тарифам и ценовой политики Ленинградской области (далее - ЛенРТК) 01 февраля 2019 года принят приказ N 19-п "Об утверждении накопленной величины изменений необходимой валовой выручки, определяемой для целей сглаживания тарифов ПАО "Ленэнерго" по итогам 2016 года" (далее также Приказ N 19-п).

Пунктом 1 Приказа N 19-п утверждена накопленная величина изменений необходимой валовой выручки (далее - НВВ), определяемой для целей сглаживания тарифов (величина накопленного сглаживания) ПАО "Ленэнерго", определяемая в соответствии с пунктом 40 Методических указаний по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденных приказом ФСТ России от 30.03.2012 N 228-э, по итогам 2016 года в размере 13 722 475,80 тыс. руб. (с учетом изменений, внесенных приказом ЛенРТК от 20.05.2019 N 97-п).

Пунктом 2 Приказа N 19-п предусмотрен возврат величины накопленного сглаживания в виде недополученных доходов через включение их в НВВ ПАО "Ленэнерго" до 31 декабря 2023 года.

Приказ N 19-п опубликован 01 февраля 2019 года на официальном интернет-портале администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

18 сентября 2020 года ЛенРТК принят приказ N 95-п "О внесении изменений в приказ комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 01 февраля 2019 года N 19-п "Об утверждении накопленной величины изменений необходимой валовой выручки, определяемой для целей сглаживания тарифов ПАО "Ленэнерго" по итогам 2016 года" (далее также Приказ N 95-п), которым предусмотрено:

1. Внести следующие изменения в приказ комитета по тарифам и ценовой политике Ленинградской области от 1 февраля 2019 года N 19-п "Об утверждении накопленной величины изменения необходимой валовой выручки, определяемой для целей сглаживания тарифов ПАО "Ленэнерго" по итогам 2016 года" (с последующими изменениями) (далее - приказ):

1.1. В наименовании приказа заменить слова "ПАО "Ленэнерго" словами "ПАО "Россети Ленэнерго";

1.2. Изложить пункт 1 приказа в следующей редакции:

"1. Определить величину изменения необходимой валовой выручки ПАО "Россети Ленэнерго", производимого в целях сглаживания роста тарифов, за 2016 год и утвердить учет (включение) определенной величины в необходимую валовую выручку ПАО "Россети Ленэнерго" не позднее 2021 года".

2. Настоящий приказ вступает в силу в установленном порядке.

Приказ N 95-п опубликован 23 сентября 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

ПАО "Россети Ленэнерго" обратилось в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением к ЛенРТК и членам правления ЛенРТК Свиридова Т.Л., Чащихиной С.Г., Степанова С.Н., Морозова Ю.А., Ермолаев С.Н. о признании недействующим Приказа N 95-п указав, что оспариваемый приказ является нормативным правовым актом, который принят с превышением полномочий ЛенРТК и членами его правления.

Так, ранее по административному иску ПАО "Россети Ленэнерго" решением Ленинградского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ по делу N, оставленным без изменения апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГГГ, был признан недействующим пункт 2 Приказа N 19-п.

Вместе с тем ЛенРТК, еще до вступления решения суда в законную силу в нарушение абз. 13 п. 7 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике" оспариваемым Приказом N 95-п были внесены изменения в Приказ N 19-п.

В соответствии с положениями части 1 статьи 16, части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ЛенРТК надлежало осуществить действия только в той части, которые по ранее принятому судом решению были признаны судом совершенными с нарушением тарифного законодательства и по которым в мотивировочной части этого судебного акта имелись соответствующие указания на пересмотр, не инициируя по собственной инициативе процедуру исключения величины накопленного сглаживания, определенной в соответствии с пунктом 40 Методических указаний по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденных приказом ФСТ России от 30.03.2012 N 228-э, по итогам 2016 года в размере 13722475,80 тыс. рублей.

Также заместитель председателя ЛенРТК - начальник департамента регулирования тарифов организаций коммунального комплекса и электрической энергии, член правления ЛенРТК (с правом голоса) Свиридова Т.Л. не была наделена полномочиями председателя ЛенРТК, председателя правления ЛенРТК, что исключало возможность подписания ею оспариваемого Прикза N 95-п.

В письменных объяснениях ПАО "Россети Ленэнерго" указывается на то, что поскольку ЛенРТК и правление ЛенРТК в силу закона наделены и обладают публичными (публично-властными полномочиями), являются носителями публичных полномочий, названные органы и должностные лица могут иметь статус административного ответчика, на которых в силу части 2 статьи 62 КАС РФ возлагается обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, и в силу закона обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений, обоснованность привлечения ПАО "Россети Ленэнерго" ЛенРТК и членов Правления ЛенРТК Свиридовой Т.Л., Чащихиной С.Г., Степановой С.Н., Морозовой Ю.А., Ермолаева С.Н., голосовавших за принятие оспариваемого решения, по административному делу обусловлена требованиями закона, ненадлежащая реализация которыми публичных (публично-властных) полномочий привела не только к нарушению частно-правового интереса ПАО "Россети Ленэнерго", но и к нарушению конкретных публичных интересов в сфере государственной тарифной политики и ценовому регулированию правоотношений поставщиков и потребителей услуг по передаче электрической энергии.

В письменных возражениях административный ответчик ЛенРТК полагал заявленные административным истцом требования не подлежащими удовлетворению, ссылаясь на то, что оспариваемый приказ принят в пределах компетенции ЛенРТК в порядке установленном Положением о ЛенРТК, утвержденным постановлением Правительства Ленинградской области от 28.08.2013 N 274 ЛенРТК и Порядком деятельности правления ЛенРТК, утвержденного приказом ЛенРТК от 09.10.2017 N 122-п. На дату принятия оспариваемого приказа на основании распоряжения Губернатора Ленинградской области от 17.09.2020 N 3.2-01/70 А. находился в ежегодном отпуске, в связи с чем обязанности председателя, правления ЛенРТК исполняла заместитель председателя ЛенРТК - начальник департамента регулирования тарифов организаций коммунального комплекса и электрической энергии Свиридова Т.Л.

Приказ N 95-п принят ЛенРТК в соответствии с абзацем одиннадцатым пункта 7 и пунктами 33, 37 Основ ценообразования, пунктов 8, 42 Методических указаний по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденных приказом ФСТ России от 30.03.2012 N 228-э, пунктом 11 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом ФСТ России от 17.02.2012 N 98-э.

Основанием для принятия Приказа N 95-п послужили результаты рассмотрения Ленинградским областным судом дела N За-194/2020 по административному исковому заявлению ПАО "Россети Ленэнерго" о признании недействующим пункта 2 Приказа ЛенРТК N 19-п.

Исходя из системного толкования положений абзаца 11 пункта 7, а также пунктов 33, 37 Основ ценообразования в области регулируемых (цен) тарифов в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 N 1178, в силу которых в целях сглаживания роста тарифов неучтенные расходы и недополученные доходы могут учитываться в течение периода, который не может быть более 5 лет, начиная с годового периода регулирования, следующего за годовым периодом, в котором они были выявлены, судом в мотивировочной части решения сделан вывод о том, что определяя величину накопленного сглаживания по итогам 2016 года, ЛенРТК установил срок её учета в составе НВВ ПАО "Ленэнерго" до 31.12.2023, что превышает 5 лет и не соответствует приведенным выше положениям Основ ценообразования и Методических указаний N 228-э, в силу которых недополученные в целях сглаживания изменения тарифов доходы за 2016 г. подлежали включению в НВВ ПАО "Ленэнерго" не позднее 2021 года. Следовательно, приказ ЛенРТК от 01.02.2019 N 19-п подлежал корректировке. Обращаясь в суд с настоящим административным иском, административный истец фактически повторно ставит вопрос о правовом обосновании выводов, к которым пришел суд, при этом ставит перед судом вопрос о величине изменения необходимой валовой выручки, перераспределенной между годами; долгосрочного периода регулирования 2012-2020 годов в целях сглаживания роста тарифов, что недопустимо в рамках рассмотрения настоящего дела. В период с 2018 года по 2020 год на основании принятых ЛенРТК тарифно-балансовых решений осуществлен возврат в сумме 5 396,59 млн. руб., а 2021 году величина возврата составляет 1 186,98 млн. руб. Учитывая, что последним годом долгосрочного периода регулирования ПАО "Россети Ленэнерго" методом доходности инвестированного капитала является 2020 год, окончательная величина изменения необходимой валовой выручки, производимого в целях сглаживания роста тарифов, за долгосрочный период регулирования 2012-2020 годов с учетом результатов исполнения инвестиционных программ, в соответствии с Методическими указаниями по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, может быть определена регулирующим органом в 2021 году, то есть после предоставления отчетности о результатах деятельности организации за 2020 год, включая результаты исполнения инвестиционных программ, и исключительно в рамках тарифного регулирования, а не судебных споров. Следовательно, возврат указанных сумм путем включения в необходимую валовую выручку возможен только начиная с 2022 года.

В письменных заявлениях административные ответчики - члены правления ЛенРТК Свиридова Т.Л., Чащихина С.Г., Морозова Ю.А., Ермолаев С.Н. просили рассмотреть дела в их отсутствие, также указали, что являются ненадлежащими административными ответчиками по заявленным требованиям, полагали административный иск не подлежащим удовлетворению.

В письменном заявлении заинтересованное лицо член правления ЛенРТК Костылев С.В. просил рассмотреть дела в его отсутствие, принять решение на усмотрение суда. Считал привлечение его в качестве заинтересованного лица к участию в административном деле по оспариванию Приказа N 95-п необоснованным, поскольку его права и обязанности не могут быть затронуты при разрешении данного административного дела. По вопросу внесения изменений в Приказ N 19-п, включенному в повестку заседания ЛенРТК 18.09.2020, он как представитель от Ассоциации "НП Совет рынка" голосовал: "воздержался". Такая позиция Ассоциации "НП Совет рынка" основывалась на том, что решением Ленинградского областного суда от 31.08.2020 по делу N пункт 2 приказа Приказа N 19-п, определяющий срок возврата величины накопленного сглаживания в виде недополученных доходов через включение их в необходимую валовую выручку ПАО "Ленэнерго", признан недействующим. Законодательство Российской Федерации не содержит требования об издании регулирующими органами отдельных актов, определяющих срок возврата величины накопленного сглаживания. В этой связи, по мнению Ассоциации "НП Совет рынка", принятие ЛенРТК отдельного нормативного акта в связи с вступлением в силу указанного решения не требовалось.

В письменных объяснениях заинтересованного лица ФАС России указано, что действующее тарифное законодательство Российской Федерации закрепляет нормы, позволяющие осуществлять перенос части необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций, в том числе ПАО "Россети Ленэнерго", посредством использования инструмента сглаживания необходимой валовой выручки по годам, при этом на орган регулирования возложена обязанность по формированию тарифных решений на услуги по передаче электрической энергии таким образом, чтобы накопленное сглаживание возвращалось территориальным организациям в полном объеме в установленные Основами ценообразования сроки. В приказе ФАС России от 15.11.2017 N 1511/17 "Об отсутствии оснований для отмены приложения 1 к приказу ЛенРТК от 30.12.2016 N 567-п "О внесении изменений в приказ ЛенРТК от 30 декабря 2015 года N 535-п "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Ленинградской области на 2016 год" отражена позиция о необходимости возврата всего произведенного размера сглаживания за долгосрочный период регулирования 2011-2020 гг. в 2020 году.

Ни нормы Основ ценообразования, ни нормы Методических указаний N 228-э не предусматривают возможности принятия органом регулирования отдельного нормативного правового акта, закрепляющего срок возврата размера произведенного в рамках долгосрочного периода регулирования сглаживания; такой срок нормативно закреплен в пункте 7 Основ ценообразования и пункте 39Методических указаний N 228-э и не подлежит корректировке на основании приказа ЛенРТК, принятого на основании протокола заседания Правления от 18.09.2020 N 21.

В письменном отзыве заинтересованного лица Минэнерго России указывается на то, что в соответствии с пунктом 5 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания от 23 июня 2015 г. N Пр-1235 "О механизмах регулирования деятельности и финансового оздоровления открытого акционерного общества "Ленэнерго", ответственным исполнителем по которому определена ФСТ России (ФАС России), в срок до 01.11.2015 необходимо обеспечить установление долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) на услуги по передаче электрической отношении ПАО "Ленэнерго" с учетом полного возврата накопленных выпадающих доходов и переноса тарифной выручки (сглаживания).

Тарифные решения ЛенРТК, принятые в 2016 году, не учитывали накопленного до 2017 года "сглаживания" необходимой валовой выручки ПАО "Россети Ленэнерго", предусмотренный действующими нормативными правовым актами в области тарифообразования на услуги по передаче электрической энергии, и были оспорены организацией в Верховном Суде Российской Федерации. Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 11.04.2018 N 33-АПГ18-6 заявления ПАО "Россети Ленэнерго" удовлетворены. В то же время информация о принятии замещающего нормативного правового акта взамен признанного недействующим отсутствует.

Приказом N 19-п был определен полный объем "сглаживания" - 13 722 475,80 тыс. руб. на конец 2016 года (п. 1) и установлен срок его возврата до 2023 года (п.2). При этом п. 2 Приказа 19-п был признан недействующим решением Ленинградского областного суда от 31.08.2020 по делу N.

Вместе с тем ЛенРТК издан оспариваемый Приказ N 95-П, которым ЛенРТК полностью исключил из Приказа N 19-П зафиксированный размер накопленного сглаживания за период 2011-2016 гг. в размере 13 722 475,80 тыс. руб., создавая возможность последующей ревизии и пересмотр указанной величины.

Таким образом, долгосрочные параметры государственного регулирования цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии в отношении ПАО "Россети Ленэнерго" с учетом полного возврата накопленных выпадающих доходов и переноса тарифной выручки (сглаживания), в настоящее время не установлены и, соответственно, поручение Президента Российской Федерации не исполнено.

В судебном заседании представитель административного истца Целиков Д.В. поддержал заявленные требования, ссылаясь на доводы, изложенные в административном исковом заявлении и дополнительно представленных письменных объяснениях.

Представитель административного ответчика Морозова Ю.А. и административный ответчик Степанова С.Н. возражали против удовлетворения заявленных требований. Поддержали доводы, изложенные в письменных отзывах, заявлениях.

Представитель заинтересованного лица ФАС России Аленков А.В. полагал административный иск подлежащим удовлетворению, ссылаясь на письменные объяснения, отсутствие полномочий ЛенРТК на принятие оспариваемого нормативного правового акта.

Административные ответчики - члены правления ЛенРТК Свиридова Т.Л., Чащихина С.Г., Ермолаев С.Н., и заинтересованные лица Минэнерго России, член правления ЛенРТК Костылев С.В., извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, об отложении судебного разбирательства не просили, в связи с чем суд определилрассмотреть дело в их отсутствие.

Участвующий в деле прокурор отдела прокуратуры Ленинградской области Махмудов Э.Т. в заключение считал подлежащими удовлетворению требования административного истца к административному ответчику ЛенРТК в части признания недействующим пункта 1.2 Приказа N 95-п.

Выслушав явившихся участников процесса, заслушав заключение прокурора, исследовав материалы дела, обозрев административное дело ДД.ММ.ГГГГ, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики и потребителей электрической энергии установлены Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон N 35-ФЗ).

Во исполнение пункта 1 статьи 23 Федерального закона N 35-ФЗ Правительством Российской Федерации принято постановление от 29 декабря 2011 г. N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике", которым утверждены Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования) и Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования цен (тарифов)).

Исходя из положений ст. 23.1 Федерального закона N 35-ФЗ, государственному регулированию на оптовом и (или) на розничных рынках подлежат цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям.

Статьей 24 Федерального закона N 35-ФЗ предусмотрено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы), указанные в статье 23.1 данного Федерального закона.

В соответствии с ч. 1, 4 ст. 7, ч. 1, 5 и 6 ст. 8 Областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области" в пределах своей компетенции отраслевые, территориальные и иные органы исполнительной власти Ленинградской области вправе принимать нормативные правовые акты Ленинградской области в форме приказов органов исполнительной власти Ленинградской области.

В Ленинградской области органом исполнительной власти субъекта в области государственного регулирования тарифов является ЛенРТК (административный ответчик), Положение о котором утверждено постановлением Правительства Ленинградской области от 28 августа 2013 года N 274 (далее - Положение).

В п.1.1 Положения указано, что ЛенРТК является органом исполнительной власти Ленинградской области в области государственного регулирования тарифов и уполномочен на осуществление регионального государственного контроля (надзора) на территории Ленинградской области в пределах своей компетенции.

Исходя из положений п.1.6 Положения, ЛенРТК в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты Ленинградской области в форме приказов, а также правовые акты, имеющие ненормативный характер, в форме распоряжений.

Согласно п. 4 Положения председатель ЛенРТК обеспечивает осуществление ЛенРТК полномочий и функций, возложенных на ЛенРТК, является председателем правления ЛенРТК, утверждает его персональный состав и порядок деятельности, подписывает правовые акты ЛенРТК.

В соответствии с п. 4.6, 4.10 и 4.11 Положения для определения основных направлений деятельности ЛенРТК и принятия решений об утверждении цен (тарифов) и их предельных уровней образуется коллегиальный орган - правление ЛенРТК общей численностью не более девяти человек. Заседание правления ЛенРТК считается правомочным, если на нем присутствуют более половины членов правления ЛенРТК, уполномоченных рассматривать соответствующие вопросы. Решение принимается большинством голосов членов правления ЛенРТК, присутствующих на заседании. Голос председателя правления ЛенРТК при равенстве голосов членов правления ЛенРТК является решающим.