Решение Архангельского областного суда

АРХАНГЕЛЬСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 18 июня 2021 года Дело N 3а-258/2021

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего судьи Вершинина А.В.,

при секретаре Пукановой А.А.,

рассмотрев в судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующим пункта 4.3. Положения об условиях и гарантиях осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления муниципального образования "Северодвинск", утвержденного решением Совета депутатов Северодвинска от 26 ноября 2009 г. N 159,

установил:

решением Совета депутатов Северодвинска от 26 ноября 2009 г. N 159 утверждено Положение об условиях и гарантиях осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления муниципального образования "Северодвинск" (далее - Положение), которое в установленном порядке подписано и опубликовано в Бюллетене нормативно-правовых актов "Вполне официально" N 35 от 4 декабря 2009 г.

Положение неоднократно изменялось и в настоящее время действует в редакции решения Совета депутатов Северодвинска от 18 марта 2021 г. N 336, которое опубликовано в Бюллетене нормативно-правовых актов "Вполне официально" N 10 от 24 марта 2021 г.

Пунктом 4.3. Положения определено, что Совет депутатов Северодвинска ежемесячно выплачивает депутату компенсацию за осуществление им своих полномочий в размере одного должностного оклада муниципального служащего, имеющего наименьший должностной оклад в Совете депутатов Северодвинска, с учетом требований пункта 4 статьи 7 закона Архангельской области от 24 июня 2009 г. N 37-4-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области.".

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с административным иском о признании изложенного выше пункта 4.3. Положения недействующим с момента вступления решения суда в силу, как противоречащим положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", поскольку предусматривает ежемесячную денежную выплату депутатам Совета депутатов Северодвинска независимо от понесенных ими расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без представления документов, подтверждающих суммы понесенных расходов. Такое правовое регулирование приводит к нарушению в сфере бюджетного процесса и нарушению принципа эффективности использования бюджетных средств.

Прокурор Васильев С.В., представляющий заместителя прокуратура Архангельской области, в судебном заседании требования поддержал.

Представитель административного ответчика Совета депутатов Северодвинска (далее - Совет депутатов) Саладина Г.Н. в судебном заседании с иском не согласилась. Из пояснения представителя, а также письменного отзыва административного ответчика следует, что установленная оспариваемым пунктом ежемесячная денежная компенсация действующему законодательству не противоречит. Компенсация выплачивается ежемесячно без условия о предоставлении депутатами отчетных документов о том, куда она потрачена.

Правовой департамент администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области (далее - Правовой департамент), имеющий в соответствии со статьей 11 Закона Архангельской области от 29 октября 2008 г. N 592-30-ОЗ "Об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов муниципальных образований Архангельской области", а также подпунктом 6 пункта 1 и подпунктом 6 пункта 5 Положения о правовом департаменте, утвержденного указом Губернатора Архангельской области от 8 апреля 2010 г. N 53-у, полномочия на проведение правовой и антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов муниципальных образований Архангельской области, предоставил суду экспертное заключение от 28 сентября 2020 г. о несоответствии оспариваемого Положения федеральному законодательству.

Из отзыва и экспертного заключения Правового департамента следует, что оспариваемые выплаты являются скрытым денежным вознаграждением, а не компенсацией конкретных расходов выборного лица. В экспертном заключении было рекомендовано: исключить правовые нормы, устанавливающие выборным лицам фиксированную денежную выплату за осуществление полномочий выборного лица местного самоуправления; установить конкретный перечень расходов, подлежащих компенсации выборному лицу, предельный месячный размер такой компенсации и определить перечень документов, представляемых выборными лицами для подтверждения понесенных ими расходов, связанных с депутатской деятельностью.

До обращения в суд с административным исковым заявлением прокурором г.Северодвинска в Совет депутатов Северодвинска 25 января 2021 г. направлялся протест с требованием об отмене пункта 4.3. Положения, который решением Совета депутатов Северодвинска от 18 марта 2021 г. N 335 отклонен.

Изучив материалы административного дела, суд приходит к выводу, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Правом на обращение в областной суд с административным исковым заявлением наделен, в том числе заместитель прокурора субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Следовательно, заместитель прокурора Архангельской области (далее - заместитель прокурора) наделен правом на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон N 131-ФЗ.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 указанного федерального закона).

Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования, определяет виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов (часть 2 статьи 43, пункт 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ).

Порядок принятия муниципальных нормативных правовых актов установлен Уставом городского округа Архангельской области "Северодвинск", принятым на местном референдуме 16 июня 1996 г. (далее - Устав).

Правом издавать (принимать) муниципальные правовые акты, носящие нормативный характер в городском округе Архангельской области "Северодвинск" наделяется, в том числе Совет депутатов, которые принимаются в форме решений, на его заседаниях (пункты 1, 2, подпункт 2.1. пункта 2 Устава) и если за него проголосовало более половины депутатов от установленного числа депутатов Совета депутатов Северодвинска (пункт 3 статьи 15 Устава).

В соответствии с подпунктом 8.6 пункта 8 статьи 42 Устава депутату Совета депутатов Северодвинска, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, за счет средств бюджета Северодвинска гарантируется, в том числе выплата компенсации за осуществление полномочий депутата Совета депутатов Северодвинска, не превышающей ежемесячно одного должностного оклада муниципального служащего, имеющего наименьший должностной оклад. Размер, условия и порядок выплаты компенсации за осуществление полномочий депутата Совета депутатов Северодвинска определяются решением Совета депутатов Северодвинска.

Оспариваемое Положение принято в правомочном составе и большинством голосов Совета депутатов.

Таким образом, оспариваемое Положение принято в пределах компетенции муниципального Совета депутатов, с соблюдением процедуры его принятия и опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

В силу статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1), гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1).

В Архангельской области правоотношения, касающиеся гарантий осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, урегулированы Законом Архангельской области от 24 июня 2009 г. N 37-4-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области" (далее - областной закон N 37-4-ОЗ).

Доводы заместителя прокурора о том, что оспариваемые нормы Положения противоречат федеральному законодательству суд находит заслуживающими внимания.

По смыслу статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ установление такой гарантии осуществления полномочий депутата, как выплата денежных сумм, имеет цель компенсировать понесенные депутатами расходы.

Указанная норма Федерального закона N 131-ФЗ не предусматривает возможность выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, ежемесячных денежных сумм независимо от выполнения депутатских полномочий, а напротив - устанавливает ежемесячную оплату труда только депутату, осуществляющему полномочия на постоянной основе, определяя ему дополнительные ограничения в виде запрета занятия видами деятельности, перечисленными в пункте 7 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, и закрепляет правило о недопустимости работать на постоянной основе более 10 процентам от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (абзац третий пункта 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, а также часть 3.5 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции").

Пункт 4.3 Положения предусматривает, по сути, не компенсацию понесенных расходов в связи с депутатской деятельностью, а ежемесячную выплату депутатам Совета депутатов, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, независимо от понесенных ими расходов в связи с осуществлением депутатских полномочий и без представления документов, подтверждающих сумму таких расходов.

С учетом безусловности, периодичности и единого размера выплата "компенсации" фактически представляет собой скрытое денежное вознаграждение за осуществление депутатских полномочий, что федеральному законодательству не соответствует.

Согласно первому абзацу пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают, в том числе в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

В силу пункта 2 той же статьи Кодекса указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом (пункт 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

Согласно статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Оспариваемым муниципальным правовым актом установлена обязанность по выплате депутатам муниципального Совета депутатов, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, ежемесячной фиксированной денежной суммы независимо от понесенных ими расходов и без представления документов, подтверждающих сумму таких расходов, что не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, предусмотренному Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Верховным Судом Российской Федерации сформирована правовая позиция относительно неправомерности закрепления в муниципальных правовых актах фиксированной компенсации депутатам, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, без подтверждения фактически понесенных ими расходов (Апелляционные определения Верховного Суда Российской Федерации от 9 октября 2019 г. N 44-АПА19-36, от 28 февраля 2018г. N 53-АПГ18-1, от 31 мая 2017 г. N 36-АПГ17-1, от 22 июня 2016 г. N 83-АПГ16-4).

Поэтому суд соглашается с доводами заместителя прокурора о том, что пункт 4.3 Положения, как противоречащий федеральному законодательству, подлежит признанию недействующим в полном объеме.

Довод представителя административного ответчика - Совета депутатов о том, что оспариваемые нормы, регулирующие компенсационные выплаты, не противоречат областному закону N 37-4-ОЗ, а также Уставу суд находит заслуживающим внимания, но не являющимся основанием для отказа в удовлетворении административного искового заявления в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.

Поскольку спорные правоотношения урегулированы также нормами областного закона N 37-4-ОЗ, Устава, которые в иерархии нормативных правовых актов имеют большую юридическую силу в сравнении с оспариваемым Положением, но меньшую юридическую силу по отношению к федеральному законодательству, в частности по отношению к Федеральному закону N 131-ФЗ, анализ содержания их норм судом является обязательным.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 областного закона N 37-4-ОЗ депутату представительного органа муниципального образования Архангельской области (далее - депутат) может гарантироваться выплата компенсации за осуществление им своих полномочий, за исключением случая, предусмотренного абзацем вторым пункта 4 статьи 3 настоящего закона.

Размер компенсации определяется представительным органом муниципального образования Архангельской области, но не может превышать ежемесячно одного должностного оклада муниципального служащего, имеющего наименьший должностной оклад. Условия и порядок выплаты компенсации определяются представительным органом муниципального образования Архангельской области.

Выплата, предусмотренная абзацем первым настоящего пункта, увеличивается на районный коэффициент и процентную надбавку за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Указанная правовая конструкция областного закона N 37-4-ОЗ в том виде, в котором она изложена, предусматривает не компенсацию расходов, связанных с осуществлением полномочий депутата, а выплату стимулирующего характера, схожую с вознаграждением за осуществление трудовой функции. На это указывают такие признаки нормы, как прямое в ней указание на компенсацию за осуществление полномочий депутата, а не компенсацию расходов, связанных с осуществлением депутатом своих полномочий, отсутствие в ней требования о предъявлении депутатом документов, подтверждающих понесенные им расходы, возможность приостановления выплаты компенсации депутату в связи с избранием ему меры пресечения в виде домашнего ареста или заключения под стражу (ссылка на абзац второй пункта 4 статьи 3 областного закона N 37-4-ОЗ), то есть указание на взаимосвязь выплаты с осуществлением депутатом своих полномочий, увеличение выплаты на районный коэффициент и процентную надбавку за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

При этом увеличение выплаты на районный коэффициент и процентную надбавку за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях по своей правовой природе является средством стимулирования работы на соответствующих северных территориях и компенсацией отклонений от нормальных условий труда. Применение же такого увеличения на выплату компенсаций расходов, непосредственно связанных с осуществлением депутатом своих полномочий (транспортное обслуживание, возмещение расходов на проезд от места жительства к месту нахождения соответствующего органа местного самоуправления для участия в его деятельности и обратно, расходов по найму жилого помещения в период участия в деятельности соответствующего органа местного самоуправления и т.д.) недопустимо, поскольку противоречит компенсационной природе выплат, применяемых для возмещения конкретных, документально подтвержденных расходов.

Такое правовое регулирование, осуществленное указанной нормой областного закона N 37-4-ОЗ, не соответствует подлежащим применению нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу: положениям Федерального закона N 131-ФЗ, Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Бюджетному кодексу Российской Федерации, нормы которых проанализированы в решении суда.

Положение подпункта 8.6 пункта 8 статьи 42 Устава о том, что депутату Совета депутатов Северодвинска, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, за счет средств бюджета Северодвинска гарантируется, в том числе выплата компенсации за осуществление полномочий депутата Совета депутатов Северодвинска, не превышающей ежемесячно одного должностного оклада муниципального служащего, имеющего наименьший должностной оклад, также противоречит указанным выше нормам федерального законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Применение указанного правового механизма судом императивно обусловлено и не является проявлением его дискреционных полномочий.

В отличие от иного правового механизма признания судом нормативного правового акта недействующим (применяемого к оспариваемому Положению), последствием применения которого является исключение оспариваемого нормативного правового акта из системы правового регулирования, обеспечиваемое доведением такого решения суда до сведения широкого круга лиц в надлежащем порядке (пункт 2 части 4 статьи 215 и часть 1 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), правовой механизм, предусмотренный частью 2 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, влечет последствие в виде признания судом нормативного правового акта не подлежащим применению только в конкретном деле.

В связи с несоответствием пункта 4 статьи 7 областного закона N 37-4-ОЗ, также подпункта 8.6 пункта 8 статьи 42 Устава федеральному законодательству, указанные нормы при принятии решения по рассматриваемому делу судом применению не подлежат.