Решение Ленинградского областного суда

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 9 июля 2021 года Дело N 3а-256/2021

Санкт-Петербург 09 июля 2021 г.

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Астапенко С.А.

при секретаре Кузнецове А.Ю.

с участием прокурора Чубуковой А.С

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Большунова Александра Михайловича о признании недействующими решений Совета депутатов МО "Пудомягское сельское поселение" Гатчинского муниципального района Ленинградской области от 14.08.2013 N 251 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Пудомягское сельское поселение" и от 21.08.2014 N 308 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Пудомягское сельское поселение",

установил:

Большунов А.М. в административном исковом заявлении просит признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу:

Генеральный план Пудомягского сельского поселения Гатчинского муниципального района Ленинградской области, утвержденный решением Совета депутатов МО Пудомягское сельское поселение Гатчинского муниципального района Ленинградской области от 14.08.2013 г. N 251 (далее также - Генеральный план), а именно схему планируемых границ функциональных зон с отображением параметров развития таких зон, в части установления границ населенного пункта и в части установления двух функциональных зон: Ж-2. Зона застройки индивидуальными/блокированными домами, зона земель сельскохозяйственного назначения (ЗХС), либо функциональная зона, на которую не установлены градостроительные регламенты, в границах земельного участка с кадастровым номером N;

Правила землепользования и застройки муниципального образования "Пудомягское сельское поселение" Гатчинского муниципального района Ленинградской области применительно к частям территории (дер. Антелево, дер. Большое Сергелево, дер. Вяхтелево, дер. Кобралово, дер. Монделево, дер. Репполово, с прилегающими к населенным пунктам территориями), утвержденные решением Совета депутатов МО "Пудомягское сельское поселение" Гатчинского муниципального района Ленинградской области от 21.08.2014 N 308 (далее также - Правила землепользования и застройки), в части установления границ населенного пункта и в части установления двух территориальных зон:

- Ж-2. Зона застройки индивидуальными/блокированными домами,

- Зона земель сельскохозяйственного назначения (ЗСХ), либо территориальная зона, на которую не установлены градостроительные регламенты,

в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1800 кв.м., категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - под эксплуатацию весовой для нужд крестьянского хозяйства, расположенного по адресу: <адрес>.

В обоснование требований административного иска указывается, что Большунов А.М. является собственником земельного участка с кадастровым номером N и расположенного на нем нежилого здания с кадастровым номером N, площадью 1064,6 кв.м.

Административный истец обратился в администрацию МО Гатчинского муниципального района по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка для размещения объекта торговли. Несмотря на положительно заключение комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки Гатчинского муниципального района, комитетом градостроительной политики Ленинградской области принято решение об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования "для размещения объектов торговли" для земельного участка с кадастровым номером N мотивированное тем, что земельный участок с кадастровым номером N расположен частично в территориальной зоне Ж-2, а преимущественная часть земельного участка расположена в территориальной зоне, условное обозначение которой отсутствует в схеме градостроительного зонирования с зонами с особыми условиями использования территории дер. Вяхтелево Правил землепользования и застройки.

Согласно Правилам землепользования и застройки, земельный участок с кадастровым номером N относится к зонам: Ж-2. Зона застройки индивидуальными/блокированными домами; Зона земель сельскохозяйственного назначения (ЗСХ), находящаяся вне границ населенных пунктов Пудомягского сельского поселения.

В части прохождения границ населенного пункта имеются разночтения в картах правил землепользования и застройки, генерального плана и сведений ЕГРН.

Отнесение в графической части Генерального плана и Правил землепользования и застройки административного истца к двум территориальным зонам, с разночтениями в части установления границ населенного пункта означает неопределенность его правового режима, что нарушает права административного истца на использование земельного участка по целевому назначению.

Поскольку при корректировке Правил землепользования и застройки Пудомягского сельского поселения в части отнесения земельного участка к одной из двух установленных территориальных зон приведет к несоответствию с Генеральным планом в части нахождения этого земельного участка в двух функциональных зонах, то в этой части Генеральный план подлежит признанию недействующим.

Определением суда привлечены к участию в деле: в качестве административного ответчика Совет депутатов муниципального образования "Пудомягское сельское поселение" Гатчинского муниципального района Ленинградской области; в качестве заинтересованных лиц - комиссия по подготовке проектов правил землепользования и застройки сельских поселений Гатчинского муниципального района, администрация Гатчинского муниципального района Ленинградской области, комитет градостроительной политики Ленинградской области, Правительство Ленинградской области.

Административный ответчик Совет депутатов муниципального образования "Пудомягское сельское поселение" Гатчинского муниципального района Ленинградской области требования административного иска поддержал, указав, что в настоящее время ведется корректировка Генерального плана, в рамках которой предполагается изменить категорию земельного участка на "земли населенных пунктов" и установить территориальную зону - "общественно-деловая застройка".

Администрация Гатчинского муниципального района Ленинградской области в отзыве вопрос об удовлетворении заявленных требований оставила на усмотрение суда (л.д. 246 т. 1).

В отзыве комитета градостроительной политики Ленинградской области отмечается, что в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования "для размещения объектов торговли" для земельного участка с кадастровым номером N отказано, поскольку выкопировка из карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Пудомягского сельского поселения не позволила однозначно определить территориальную зону, в которой расположен данный земельный участок. В соответствии со схемой градостроительного зонирования с зонами с особыми условиями территории дер. Вяхтелево Правил землепользования и застройки, размещенных в ФГИС ТП, земельный участок с кадастровым номером N расположен частично в территориальной зоне Ж-2, а его преимущественная часть расположена в иной территориальной зоне, условное обозначение которой отсутствует в схеме. Градостроительный регламент на данную территориальную зону не установлен (л.д. 190-242 т.1).

В возражениях Правительство Ленинградской области полагает требования административного иска необоснованными. Обращает внимание на то обстоятельство, что в административном иске не указывается к какой территориальной и функциональной зоне, по мнению административного истца, должен относиться земельный участок. Поскольку земельный участок административного истца относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, виду разрешенного использования: под эксплуатацию весовой для нужд крестьянского хозяйства, представитель Правительства полагает, что земельный участок находится за границами населенного пункта. Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

В судебном заседании представитель административного истца Кузьмина М.Ю. поддержала правовую позицию, изложенную в административном иске.

Представитель заинтересованного лица Правительства Ленинградской области Савченко О.А. возражала против удовлетворения административного иска.

Представитель заинтересованного лица администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области Фарыкина А.В. разрешение спора оставила на усмотрение суда.

Представители иных лиц, участвующих в деле, будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени судебного заседания, не явились, поэтому суд определилрассмотреть дело в их отсутствие.

Выслушав объяснения представителей административного истца, заинтересованных лиц, заслушав заключение прокурора прокуратуры Ленинградской области Чубуковой А.С., полагавшей заявленные требования подлежащими удовлетворению, Ленинградский областной суд приходит к следующим выводам.

Согласно ч.1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Установлено, что Большунов А.М. является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 1800 кв.м., расположенного по адресу: <адрес>, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: под эксплуатацию автовесовой для нужд крестьянского хозяйства. Земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 11.03.2003 г. В октябре 2020 г. Большунов А.М. обратился в комиссию по подготовке проектов правил землепользования и застройки сельских поселений Гатчинского муниципального района по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид "для размещения объектов торговли" для земельного участка. Однако комитет градостроительной политики Ленинградской области, ссылаясь на схему градостроительного зонирования с зонами с особыми условиями использования территории дер. Вяхтелево Правил землепользования и застройки, отказал в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования "для размещения объектов торговли" (л.д. 25-31, 36, 39, 51-54 т. 1).

Следовательно, Большунов А.М. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, и вправе полагать, что этими актами нарушаются его права, свободы и законные интересы.

14.08.2013 г. Советом депутатов МО "Пудомягское сельское поселение" Гатчинского муниципального района Ленинградской области принято решение N 251 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Пудомягское сельское поселение", опубликованное в газете "Гатчинская правда" 16.08.2013 г. N 41 (342).

Решением главы муниципального образования "Пудомягское сельское поселение" от 07.06.2012 г. N 175 назначено проведение публичных слушаний по утверждению Генерального плана МО "Пудомягское сельское поселение". Информация о проведении публичных слушаний, об экспозиции демонстрационных материалов проекта Генерального плана размещена в газете "Гатчинская правда" N 29 (250) от 22.06.2012 г.

25.07.2012 г. проведены публичные слушания по проекту Генерального плана, составлен протокол публичных слушаний. Заключение о результатах публичных слушаний по документации проекта Генерального плана опубликовано в газете "Гатчинская правда" 02.08.2012 года.

30.07.2013 г. Губернатором Ленинградской области в порядке ч. 2 ст. 25 Градостроительного кодекса РФ принято решение о согласовании проекта Генерального плана Пудомягского сельского поселения.

03.12.2012 г. Советом депутатов МО "Пудомягское сельское поселение" Гатчинского муниципального района Ленинградской области принято решение N 200, которым утверждены Правила землепользования и застройки Пудомягского сельского поселения Гатчинского муниципального района Ленинградской области применительно к частям территории (дер. Антелево, дер. Большое Сергелево, дер. Вяхтелево, дер. Кобралово, дер. Монделево, дер. Репполово, с прилегающими к населенным пунктам территориями), опубликованное на официальном сайте МО Пудомягское сельское поселение 10.12.2012 (л.д. 98 т.1).

Решением Совета депутатов МО "Пудомягское сельское поселение" от 21.08.2014 г. N 308 утверждены в новой редакции Правила землепользования и застройки Пудомягского сельского поселения Гатчинского муниципального района Ленинградской области применительно к частям территории (дер. Антелево, дер. Большое Сергелево, дер. Вяхтелево, дер. Кобралово, дер. Монделево, дер. Репполово, с прилегающими к населенным пунктам территориями), опубликованное на официальном сайте МО Пудомягское сельское поселение 25.08.2014 (л.д. 106 т.1).

Проверяя полномочия Совета депутатов МО "Пудомягское сельское поселение" на принятие Генерального плана и Правил землепользования и застройки, суд исходит из того, что согласно пунктам 1 и 3 ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 24, ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса РФ, ч. 1 ст. 7, п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки поселения относилось к вопросам местного самоуправления поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждались муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

Таким образом, Генеральный план и Правила землепользования и застройки "Пудомягское сельское поселение" приняты в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления, в установленной форме, с соблюдением порядка опубликования, что административным истцом не оспаривается.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования.

Согласно ч. 3 ст. 23 ГрК РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карту функциональных зон поселения или городского округа.

Из положений ст. 1 ГрК РФ следует, что территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с ч. 6 ст. 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат в том числе перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования (п. 7 ч. 7 ст. 23 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают в том числе границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (п. 2 ч. 7 ст. 23 ГрК РФ).

Как следует из заключения комитета строительства и градостроительного развития территорий администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области, согласно Правилам землепользования и застройки, земельный участок с кадастровым номером N относится к зонам: Ж-2. Зона застройки индивидуальными/блокированными домами; Зона земель сельскохозяйственного назначения (ЗСХ), находящаяся вне границ населенных пунктов Пудомягского сельского поселения. В части прохождения границы населенного пункта имеются разночтения в картах Правил землепользования и застройки, Генерального плана и сведениями ЕГРН (л.д. 140-149 Т.1).

Комитет градостроительной политики Ленинградской области относит одну часть рассматриваемый земельный участок истца к территориальной зоне Ж-2, другую - к территориальной зоне, условное обозначение которой отсутствует, и для которой градостроительный регламент не установлен (л.д. 53, 54 т.1).

Анализируя картографические материалы Генерального плана и Правил землепользования и застройки суд приходит к выводу о расположении земельного участка с кадастровым номером N в нескольких территориальных зонах, нескольких функциональных зонах, на пересечении с границами населенного пункта.

Так, на выкопировке из карты градостроительного зонирования территории и карты градостроительного зонирования с зонами с особыми условиями использования территории Правил землепользования и застройки земельный участок административного истца в виде прямоугольной формы закрашен двумя оттенками желтого цвета, один из которых небольшого по площади размера согласно условным обозначениям означает зону Ж-2, а для другого условное обозначение отсутствует.

На выкопировке из схемы с отображением зон с особыми условиями использования территории, из схемы планируемых границ функциональных зон с отображением параметров развития таких зон Генерального плана граница населенных пунктов сельского поселения обозначена пунктирной линией черного цвета, которая пересекает границу земельного участка с кадастровым номером N. На этой же карте граница населенных пунктов по сведениям ЕГРН обозначена светло-синим цветом, которая не пересекает границы земельного участка истца. На выкопировке из карты градостроительного зонирования территории Правил землепользования и застройки границы населенных пунктов сельского поселения обозначены линией желтого цвета, которая проходит через рассматриваемый земельный участок (л.д. 104-108 т.1).

Отнесение земельных участков к территории с неопределенным статусом (в том числе и относительно границы населенного пункта, отсутствия условного обозначения территориальной зоны) не соответствует требованиям ст.23 ГрК РФ и может привести к неоднозначному толкованию при применении положений генерального плана и правил землепользования и застройки поселения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25.04.1995 г. N 3-П, от 15.07.1999 г. N 11-П, от 11.11.2003 г. N 16-П и от 21.01.2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд приходит к выводу о том, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, допускают неоднозначное толкование содержания, носят неопределенный характер в той части, в которой граница населенного пункта дер. Вяхтелево пересекает границу земельного участка административного истца.

В соответствии с ч. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Частью 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Согласно ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

Поскольку территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером N не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, то Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом сельского поселения.