Решение Ленинградского областного суда

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 19 мая 2021 года Дело N 3а-253/2021

Санкт-Петербург 19 мая 2021 г.

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ночевника С.Г.,

при секретаре Кузнецова А.Ю.,

с участием прокурора Львутиной Д.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Мельничный ручей - Резорт" о признании недействующим в части постановление Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области",

установил:

24.12.2020 постановлением Правительства Ленинградской области N 853 утверждены изменения в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области согласно приложению к постановлению (далее - Изменения в генеральный план).

В приложение к Постановлению N 853 указаны изменения, вносимые в положение о территориальном планировании, и приведены карты функциональных зон поселения и планируемого размещения объектов местного значения поселения, на которых указано расположение, в том числе, функциональных зон специализированной общественной застройки, дошкольных образовательных организаций, общеобразовательных организаций и улично-дорожной сети.

26.12.2020 постановление Правительства Ленинградской области от 24.12.2020 N 853 опубликовано на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

ООО "Мельничный ручей - Резорт" обратилось в суд с административным исковым заявлением и, с учетом уточнения предмета административного иска, просило признать недействующим Изменения в генеральный план в части:

отнесения к функциональной зоне специализированной общественной застройки (Д2) части земельного участка с кадастровым номером N;

обозначения места планируемого размещения объекта местного значения муниципального района - общеобразовательной организации на 400 мест на земельном участке с кадастровым номером N;

обозначения места планируемого размещения объекта местного значения муниципального района - дошкольной образовательной организации на 160 мест на земельном участке с кадастровым номером N;

обозначения места планируемого размещения объекта местного значения муниципального района - дошкольной образовательной организации на 160 мест на земельном участке с кадастровым номером N;

отнесения к функциональной зоне уличной дорожной сети и обозначения места планируемого размещения магистральной улицы районного значения регулируемого движения (улица 15), проходящей по границам земельным участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N;

обозначения места планируемого размещения магистральной улицы районного значения регулируемого движения (улица 23), проходящей по границам земельным участков с кадастровыми номерами N, N.

В обоснование заявленных требований указано, что административный истец является собственником земельным участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N в границах которых реализует проект создания многофункционального загородного комплекса. В результате принятия Изменений в генеральный план реализация проекта в полном объеме стала невозможна. Ранее, в рамках реализация проекта, постановлением Правительства Ленинградской области от 22.11.2017 N 484 были утверждены изменения в Генеральный план МО "Город Всеволожск", предусматривающие функциональное зонирование территории с учетом реализации проекта. Однако, через три года, без учета мнения административного истца и без проведения исследований и обоснований, с нарушением порядка принятия были утверждены Изменения в Генеральный план. В соответствии с материалами по обоснованию в текстовой форме и картой функциональных зон проекта Изменений в Генеральный план, представленных на публичные слушания, размещение объектов местного значения в границах земельных участков административного истца не планировалось. После опубликования заключения о результатах публичных слушаний в проект Изменений в Генеральный план были включены оспариваемые административным истцом положения. Оспариваемые положения Изменений в Генеральный план на публичные слушания не выносились. При этом, кроме материалов в виде карт, проект Изменений в Генеральный план не изменялся, что свидетельствует о том, что после публичных слушаний проект Изменений в Генеральный план не дорабатывался. Ни в период подготовки Изменений в Генеральный план, ни в ходе публичных слушаний по проекту Изменений в Генеральный план, административному истцу не была представлена возможность представить замечания и предложения по оспариваемым положениям. Оспариваемыми положениями Изменений в Генеральный план на планируемой административным истцом к застройке территории предусмотрено изменение функционального зонирования, размещение общеобразовательной организации, дошкольной образовательной организации, магистральных улиц районного значения. Однако, план застройки территории не предусматривает прохождение магистральных улиц общего пользования по территории жилой застройки. При этом, на карте функциональных зон поселения улица 23 - участок от пересечения с улицей 17 до улицы 15 отсутствует.

В отзыве административного ответчика Правительства Ленинградской области указано, что основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют. В связи с тем, что количество образовательных организаций не соответствует региональным и местным нормативам градостроительного проектирования, с учетом предложений, поступивших в рамках публичных слушаний по проекту о необходимости предусмотреть размещение объектов социальной инфраструктуры (в том числе образовательных организаций), в интересах населения генеральным планом предусмотрено размещение объектов социальной инфраструктуры как на земельных участках административного истца, так и на прилегающих земельных участках, включенных в границы г.Всеволожска.

В отзыве заинтересованного лица администрации МО "Всеволожского муниципального района" указано, что установление генеральным планом функционального зонирования территории не препятствует органам местного самоуправления при реализации своих полномочий в области градостроительной деятельности изменить функциональное зонирование территории для созданий условий для устойчивого развития города и формирования комфортной среды жизнедеятельности населения путем внесения изменений в генеральный план. Генеральным планом в редакции постановления Правительства Ленинградской области от 21.11.2017 N 484 в границах земельных участков административного истца предусмотрено строительство малоэтажных и среднеэтажных многоквартирных домов с ориентировочной численностью населения 20000 человек. При этом в границах данной территории предусмотрено размещение только одного встроено-пристроенного дошкольного учреждения на 100 мест, что не соответствует нормативам. При этом оспариваемое административным истцом размещение объектов местного значения не обеспечивает в полном объеме необходимое количество место жителей территории, на которой административный истец реализует проект. Фактически административный истец планирует реализацию коммерческого проекта за счет ущемления прав третьих лиц (собственников земельных участков, расположенных в радиусе максимальной доступности образовательных организаций). Предусмотренная ранее действующим генеральным планом улично-дорожная сеть в границах рассматриваемой территории имела разрозненный характер и не обеспечивала возможность новых территорий. Местоположение улиц 15 и 23 указано на карте планируемого размещения объектов местного значения, имеет условный характер и не определяет конкретные границы зоны размещения указанных объектов.

Присутствующий в судебном заседании представитель административного истца Чуркин И.В. настаивал на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Яковлева Н.Н. и заинтересованного лица Колениченко Е.В. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований.

Выслушав объяснения представителей административного истца и административного ответчика, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Ленинградской области Львутиной Д.С., полагавшей заявленные требования не подлежащими удовлетворению, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч.15 ст.25 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Судом установлено, что ООО "Мельничный ручей - Резорт" с 17.10.2018 является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N по адресу: Ленинградская область, Всеволожский район. Категория земель земельных участков - земли населенных пунктов и вид разрешенного использования - для жилищного строительства.

Следовательно, ООО "Мельничный ручей - Резорт" является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе полагать, что этим актом нарушаются его права, свободы и законные интересы.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что областным законом Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" с 01.01.2015 к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесено утверждение генеральных планов поселений и внесение в них изменений.

Порядок рассмотрения в Администрации Ленинградской области проектов документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проектов изменений в документы территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, представляемых на утверждение в Правительство Ленинградской области, утвержден постановлением Правительства Ленинградской области от 16.03.2015 N 68 (далее - Порядок рассмотрения).

Согласно п.4.2 Порядка рассмотрения, изменения в документ территориального планирования муниципального образования утверждаются постановлением Правительства Ленинградской области.

Следовательно, оспариваемый нормативный акт принят административным ответчиком в пределах своих полномочий и в установленной форме, что административным истцом не оспаривается.

Исходя из положений ст.24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа. Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса.

Судом установлено, что 13.05.2020 в адрес администрации Всеволожского муниципального района направлено сводное заключение Правительства Ленинградской области об отказе в согласовании проекта внесения изменений в генеральный план МО "Город Всеволожск".

Согласно протоколу заседания согласительной комиссии от 28.07.2020 замечания органов исполнительной власти Ленинградской области, послужившие основанием для подготовки сводного заключения, урегулированы, проект изменений в генеральный план согласован.

20.10.2020 распоряжением главы МО "Город Всеволожск" N 77 назначено проведение публичных слушаний по проекту изменений в генеральный план.

Результаты публичных слушаний опубликованы в газете "Всеволожск. Городская жизнь" 27.11.2020, N 45.

Вопросы, связанные с принятием, официальным опубликованием и вступлением в силу правовых актов Ленинградской области урегулированы областным законом Ленинградской области от 11.12.2007 N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области",

Согласно ст.8 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области" правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был размещен (опубликован) в полном объеме на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") (www.lenobl.ru).

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие.

Суд не может согласиться с доводами административного истца о невозможности после проведения публичных слушаний внесения изменений в проект Генерального плана.

Согласно ч.13 ст.24 ГрК РФ представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

Судом установлено, что на публичных слушаниях 25.11.2020 поступили предложения и замечания к проекту Изменений в генеральный план. Было указано, что проектом Изменений в генеральный план предусмотрено включение в границы населенного пункта бывших совхозных земель, однако, в представленных материалах недостаточное внимание уделено определению территорий для размещения школ, поликлиник, дошкольных учреждений. Из проекта Изменений в генеральный план следует, что поля, находящиеся южнее ж/д станции Щеглово вокруг гольф-клуба, должны стать территорией жилой застройки, однако, не указано, где будущие жители этой территории будут получить медицинское, социальное и бытовое обслуживание. Предложено не вносить изменения в генеральный план в части включения в границы населенного пункта земельных участков, образованных из земель ЗАО "Щеглово", так как данный объем жилой застройки не обеспечен объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

Из заключения о результатах публичных слушаниях от 26.11.2020 следует, что в публичных слушаниях приняли участие 118 участков. От граждан, постоянно проживающих на территории, в пределах которой проводятся публичные слушания, поступили предложения и замечания по проекту в количестве 46 шт.

В данном случае Изменения в генеральный план были приняты с учетом протокола публичных слушаний и заключения о проведении публичных слушаний, что нельзя расценивать как нарушение приведенной нормы градостроительного законодательства.

Статьями 1, 9, 23 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 названного кодекса). Генеральный план городского округа содержит, в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа, на которых отображаются, в частности, планируемые для размещения объекты местного значения городского округа (автомобильные дороги местного значения); границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 3, пункты 1 и 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

Как следует из системного анализа положений ГрК РФ, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Исходя из положений статьи 34 ГрК РФ при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной или территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан и организаций.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 6-П, от 15 октября 2012 г. N 21-П).

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.

Принимая во внимание изложенное, доводы административного истца о том, что в оспариваемой части Изменения в генеральный план препятствуют реализации коммерческого проекта, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Доводы административного истца о нарушении своих прав установлением улично-дорожной сети по границам земельных участков административного истца подлежат отклонению, поскольку отображение на картах генерального плана улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно п.2 ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку судом установлено, что в оспариваемой части Изменения в генеральный план соответствует иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и права административного истца не нарушают, административному истцу в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Мельничный ручей - Резорт" о признании недействующим постановление Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" в части отнесения к функциональной зоне специализированной общественной застройки (Д2) части земельного участка с кадастровым номером N, обозначения места планируемого размещения объектов местного значения муниципального района на земельных участках с кадастровыми номерами N, N и N, отнесения к функциональной зоне уличной дорожной сети и обозначения места планируемого размещения магистральной улицы районного значения регулируемого движения (улица 15 и улица 23), проходящей по границам земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья С.Г. Ночевник

Решение в окончательной форме изготовлено 31 мая 2021 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка