Решение Свердловского областного суда

СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 21 мая 2021 года Дело N 3а-250/2021

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Икрянниковой М.О.,

с участием представителей:

административного истца - Суслова Артёма Анатольевича,

административного ответчика - Обухова А.Ю. и Бычина А.В.,

прокурора Васильевой Марии Александровны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Винком" о признании нормативного правового акта недействующим в части,

УСТАНОВИЛ:

30 августа 2017 года Региональной энергетической комиссией Свердловской области принято постановление N 78-ПК "Об утверждении нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов в границах муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - постановление N 78-ПК).

Для предприятий торговли - "павильон" в строке 2.3 этот нормативный правовой акт устанавливает (в табличной форме) применяющиеся с 01 января 2019 года нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов в расчёте на 1 м_2 общей площади - 0,273 м_3/в месяц, 8,240 кг./в месяц.

Для предприятий торговли - "палатка, киоск" в строке 2.4 этот нормативный правовой акт устанавливает (в табличной форме) применяющиеся с 01 января 2019 года нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов в расчёте на 1 м_2 общей площади - 0,244 м_3/в месяц, 10,572 кг./в месяц.

Таблица с утверждёнными нормативами, помимо указанных ежемесячных значений, содержит также столбцы соответствующих годовых значений нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов.

Екатеринбургское муниципальное унитарное предприятие "Специализированная автобаза" является победителем конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на территории Свердловской области по административно-производственному объединению - 3 (Восточное). Между Министерством энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области и ЕМУП "Спецавтобаза" 12 января 2018 года заключено соглашение об организации деятельности по обращению с твёрдыми коммунальными отходами в административно-производственном объединении-3 (Восточное).

ЕМУП "Спецавтобаза" (региональный оператор) оказывает ООО "Винком" услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами; сторонами заключён договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами. При расчётах размеров оплаты за оказанные услуги региональный оператор использует вышеназванные нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов. Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Свердловской области от 26 ноября 2020 года по делу N А60-14092/2020 с ООО "Винком" в пользу ЕМУП "Спецавтобаза" взыскана задолженность за первые восемь месяцев 2019 года, размер которой исчислен с использованием обозначенных нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов ("павильон", "палатка, киоск").

ООО "Винком" обратилось в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, подлежащим рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Полагая нарушенными свои права и законные интересы, административный истец, уточнив 14 апреля 2021 года свои требования, просит признать недействующими с момента принятия нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов, утверждённые постановлением N 78-ПК для предприятий торговли - "павильон" в строке 2.3 и "палатка, киоск" в строке 2.4.

В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержал, настаивал на признании оспариваемых нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов недействующими.

РЭК Свердловской области (административный ответчик), возражая против обоснованности суждений административного истца, заявленные требования не признала; не усматривая не соответствия оспариваемых нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, просила отказать в удовлетворении административного иска по доводам, которые изложены также в представленных письменных возражениях.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требования административного искового заявления удовлетворению не подлежат, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд связан только с предметом заявленного административного иска. При этом, суд не связан с основаниями и доводами, которые содержатся в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. В связи с этим, и в отличие от иных видов, категорий рассматриваемых дел, суд первой инстанции не должен в обязательном порядке оценивать все доводы и суждения административного истца. Вне зависимости от волеизъявления административного истца, но исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В отношении административного истца используются значения установленных и оспариваемых нормативов. Поэтому, в силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ООО "Винком", полагая, что применяемые нормативы нарушают их права, свободы и законные интересы, вправе обратиться в суд с подобным административным иском, который должен быть разрешён по существу.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления определяет Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон).

Норматив накопления твёрдых коммунальных отходов - это среднее количество твёрдых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени (абзац 21 статьи 1 Федерального закона).

Из содержания статьи 24_7 Федерального закона вытекает, что между собственником твёрдых коммунальных отходов и региональным оператором заключается (в соответствии с типовой формой) договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами. Собственник обязан заключать такой договор и оплачивать услуги регионального оператора по цене, определённой в пределах утверждённого в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора.

Из положений статьи 24_10 Федерального закона следует, что нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов (далее - нормативы) утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации). Нормативы могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, а также с учётом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации. Порядок определения нормативов устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с вышеприведённым предписанием Федерального закона, постановлением Правительства Российской Федерации от 04 апреля 2016 года N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов (далее - Правила).

Необходимо отметить, что никакого иного нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой и регулирующего рассматриваемые правоотношения, на предмет соответствия которому возможно проверить оспариваемые положения постановления N 78-ПК, не принято. Существующие Методические рекомендации (утверждённые приказом от 28 июля 2016 года N 524/пр) носят рекомендательный характер; они не содержат обязательных для исполнения правил поведения, распространяющихся на неопределённый круг лиц, и не являются актом, содержащим новые правовые нормы, на основании которых реализуются права и обязанности.

На территории Свердловской области отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления, в том числе, с твёрдыми коммунальными отходами, регулирует Закон Свердловской области от 19 декабря 1997 года N 77-ОЗ "Об отходах производства и потребления". Подпункт 2 пункта 3 статьи 4 названного закона предусматривает, что нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов устанавливает уполномоченный исполнительный орган государственной власти Свердловской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов).

Постановлением Правительства Свердловской области от 27 сентября 2010 года N 1407-ПП в качестве уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области, осуществляющего функции по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг на территории Свердловской области, определена РЭК Свердловской области.

Положением о Региональной энергетической комиссии Свердловской области, утверждённым Указом Губернатора Свердловской области от 13 ноября 2010 года N 1067-УГ, установлено, что РЭК Свердловской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области по установлению нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов на территории Свердловской области. Установление нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов является полномочием РЭК Свердловской области (пункт 12 Положения). Из содержания пунктов 29-32 Положения следует, что для определения основных направлений деятельности в области регулирования цен и принятия соответствующих решений образуется коллегиальный орган - Правление Комиссии, на заседании которого принимаются решения большинством голосов членов Правления, присутствующих на заседании. Решения, принятые на заседании Правления, оформляются постановлениями РЭК Свердловской области.

Как видно из материалов рассматриваемого административного дела, оспариваемый нормативный правовой акт принимался единогласно на заседании Правления Комиссии. Принятое Правлением Комиссии решение оформлено в нормативном правовом акте - постановлении N 78-ПК. Постановление опубликовано и размещено на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области (http://www.pravo.gov66.ru).

Ранее вступившим в законную силу 04 марта 2021 года решением Свердловского областного суда от 12 ноября 2020 года было установлено, что постановление N 78-ПК принято уполномоченным органом, в надлежащей форме при соблюдении установленной процедуры для его принятия. Нормативный правовой акт опубликован в установленном порядке и вступил в силу; с 01 января 2019 года началось применение утверждённых нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов

Указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности нормативного правового акта, имеют преюдициальное значение для неопределённого круга лиц при рассмотрении других дел. Поэтому, обстоятельства, которые перечислены в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не нуждаются в повторном установлении при рассмотрении данного административного дела. Следовательно, оспариваемые административным истцом иные нормативные положения постановления N 78-ПК не могут быть признаны недействующими по основаниям, перечисленным в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в ранее вынесенном судебном акте отражены и воспроизведены также иные имеющие преюдициальное значение для данного рассматриваемого дела, и уже детально устанавливавшиеся обстоятельства, которые связанные с организацией и проведением процедуры сбора данных о массе и объёме накапливаемых отходов; взаимодействием и направлением информации органом местного самоуправления административному ответчику. Естественно, что вне зависимости от категорий объектов, по которым в итоге постановлением N 78-ПК утверждались нормативы, эта процедура носила единый организационный характер; для каждой категории объектов отдельную процедуру сбора данных о массе и объёме накапливаемых отходов не организовывали и не проводили.

Из содержания ранее вынесенного судебного акта видно, что в силу пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2017 года N 232 нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов требовалось утвердить не позднее 01 сентября 2017 года. Учитывая обязательную сезонность проведения замеров, это означало необходимость начала проведения замеров не позднее осени 2016 года. Непосредственно процедура сбора данных о массе и объёме накапливаемых отходов с учётом их сезонных изменений инициирована РЭК Свердловской области письмом от 20 ноября 2015 года N 31-01-81/1743, направленным главе администрации города Екатеринбурга. Это письмо содержит ссылки на существовавший в том момент времени проект нормативного правового акта, который в дальнейшем (04 апреля 2016 года) воплотился в Правила. В направленном письме РЭК Свердловской области, сообщая о предстоящем участии органа местного самоуправления в процедуре сбора данных о массе и объёме накапливаемых отходов с учётом их сезонных изменений, предлагала заблаговременно приступить к реализации подготовительных мероприятий. Тот факт, что такая инициатива РЭК Свердловской области и начавшаяся в муниципальном образовании "город Екатеринбург" работа по проведению замеров имела место ещё до утверждения Правил и принятия Методических рекомендаций не означает того, что утверждённый и оспариваемый норматив не соответствует принятому позднее во времени нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

После этого, в дополнение к первоначальному письму, РЭК Свердловской области направляла главе администрации города Екатеринбурга письмо от 25 апреля 2016 года N 12-09/1758. Муниципальному образованию "город Екатеринбург" предлагалось приступить к реализации следующих мероприятий: определить категории объектов, на которых образуются отходы; выбрать участки по категориям объектов; провести необходимые (сезонные) замеры массы и объёма накапливаемых отходов.

В дальнейшем, 18 июля 2016 года РЭК Свердловской области своим письмом N 12-09/4794 просило главу администрации города Екатеринбурга представить информацию, перечень которой изложен в названном обращении.

В ответ на это обращение администрация города Екатеринбурга в своём письме от 31 августа 2016 года N 0139/01-17/002/4642 сообщила, что численность населения по состоянию на 01 января 2016 года составляла 1477737 человек; направила перечень объектов, а также приложила паспорта для домовладений и объектов общественного назначения.

Дополнительно, 27 октября 2016 года администрация города Екатеринбурга в ответ на обращение органа регулирования от 18 июля 2016 года направила информацию о нормативах накопления твёрдых коммунальных отходов (по каждому объекту и каждой категории - ведомости первичных записей; сводные сезонные и сводные годовые ведомости).

07 марта 2017 года РЭК Свердловской области просила главу администрации города Екатеринбурга продолжить работу по проведению сезонных замеров, а также организовать сбор и предоставление в срок до 01 июля 2017 года недостающей информации, необходимой для установления нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов.

27 июня 2017 года администрация города Екатеринбурга представила в РЭК Свердловской области информацию, необходимую для установления нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов.

Вышеизложенные обстоятельства, установленные ранее, не нуждаются в повторном установлении, они имеют преюдициальное значение для неопределённого круга лиц при рассмотрении других дел.

Что же касается вопроса соответствия оспариваемых значений нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, установленных в разделе "Объекты общественного назначения" (подраздел - "предприятия торговли"), нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

Правила устанавливают порядок определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов. В свою очередь, установленный порядок определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов включает в себя процедуры сбора, анализа и расчёта данных о массе и объёме накапливаемых отходов с учётом их сезонных изменений.

Следует отметить, что Правила, являясь единственным нормативным правовым актом, обладающим большей юридической силой и регулирующим рассматриваемые правоотношения, не включают в себя и вообще не предусматривают такой процедуры, как проверка достоверности данных о проводившихся замерах отходов. Иначе говоря, орган регулирования (в данном случае - РЭК Свердловской области) просто не имеет предусмотренных прав и полномочий контролировать проведение замеров, проверять данные о проведении замеров отходов. То есть, действуя на основании Правил, РЭК Свердловской области, как нормотворческий орган, после сбора необходимой информации, обязан провести анализ собранной информации, а после этого провести расчёт в строгом соответствии с предписаниями Правил.

Обязанности уполномоченного органа (административного ответчика), как регионального органа исполнительной власти при осуществлении своей нормотворческой деятельности, проверять (а тем более требовать от органа местного самоуправления предоставление подобной информации) кто именно и каким образом проводил замеры отходов не установлено и не существует. РЭК Свердловской области не имеет права (и не обязана) выяснять с помощью какого инструмента измерялся вес и объём отходов, кем в дальнейшем составлялись и оформлялись ведомости первичных записей.

Нормативы могут устанавливаться дифференцированно; категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом; замеры производятся отдельно по каждой категории объектов.

Пунктом 7 Правил установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа (это условие о выборе участков для проведения замеров было соблюдено).

Процедура сбора данных о массе и объёме накапливаемых отходов с учётом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 Правил.

Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчётную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объёма на одну расчётную единицу в год, определяются по формулам, приведённым в пунктах 19, 20 Правил, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчётную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива выраженного в количественных показателях объёма на одну расчётную единицу в сутки, на 365.

Как предусмотрено пунктом 11 Правил, замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон (зима, весна, лето, осень) в течение семи дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов. Имеющиеся в данном случае первичные документы (первичные ведомости), по мнению суда, не позволяют сделать вывод о том, что оспариваемые нормативы утверждались административным ответчиком в нарушение требований пункта 11 Правил, потому что замеры проводились с учётом необходимой сезонности и в течение семи дней подряд.

Одним из основных принципов государственной политики в области обращения с отходами является научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества (статья 3 Федерального закона). Принцип соблюдения экономических интересов в данном случае предполагает и подразумевает под собой установление нормативов, в таких размерах, которые имеют экономическую обоснованность, а не утверждены произвольно. В свою очередь, само по себе экономическое обоснование любого нормативного правового акта предполагает раскрытие административным ответчиком в понятной и доступной форме, каким же именно образом при подготовке проекта нормативного правового акта было получено то или иное значение (цифра) каждого утверждённого норматива.