Решение Свердловского областного суда

СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 25 мая 2021 года Дело N 3а-245/2021

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Икрянниковой М.О.,

с участием представителей:

административного истца - Афониной Жанны Григорьевны,

административного ответчика - Бычина Андрея Валерьевича,

прокурора Васильевой Марии Александровны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ТБО "Экосервис" о признании нормативного правового акта недействующим в части,

УСТАНОВИЛ:

ООО "ТБО "Экосервис" является победителем конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на территории Свердловской области по административно-производственному объединению - 2 (Западное).

05 декабря 2018 года Региональной энергетической комиссией Свердловской области (далее - РЭК Свердловской области) принято постановление N 200-ПК "Об установлении региональным операторам по обращению с твёрдыми коммунальными отходами долгосрочных параметров регулирования, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования для формирования единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, с использованием метода индексации установленных тарифов и долгосрочных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, оказываемую потребителям Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования, на 2019 - 2021 годы" (далее - постановление N 200-ПК).

Приложением N 1 к постановлению N 200-ПК установлены долгосрочные параметры регулирования, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования для формирования единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами с использованием метода индексации установленных тарифов, на 2019 - 2021 годы (далее - Долгосрочные параметры регулирования).

Приложением N 2 к постановлению N 200-ПК для региональных операторов по обращению с твёрдыми коммунальными отходами установлены долгосрочные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами (далее - Единый тариф). Единые тарифы установлены с использованием метода индексации установленных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования на период с 01 января 2019 года по 31 декабря 2021 года включительно с календарной разбивкой.

В постановление N 200-ПК неоднократно вносились изменения; само постановление N 200-ПК, также как и постановления, которые вносили в него изменения, пять раз становились предметом судебной проверки в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (как в части Долгосрочных параметров регулирования, так и в части Единого тарифа). В настоящее время Постановлением РЭК Свердловской области от 16 декабря 2020 года N 234-ПК "О внесении изменений в отдельные Постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области об установлении тарифов в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами" (далее - постановление N 234-ПК) с 01 января 2021 года в новой редакции (оформленной в виде приложения к постановлению N 234-ПК) изложены долгосрочные тарифы региональных операторов на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на 2019 - 2021 годы.

Все выносившиеся постановления РЭК Свердловской области являются нормативными правовыми актами. Они в установленном порядке опубликованы и размещены на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области (http://www.pravo.gov66.ru).

В результате принятия РЭК Свердловской области постановления от 08 октября 2020 года N 102-ПК (изданного во исполнение судебного акта) в действующей редакции приложения N 1 к постановлению N 200-ПК для ООО "ТБО "Экосервис" установлен (восстановлен) базовый уровень операционных расходов в размере 643107,7 тыс. руб., индекс эффективности операционных расходов равен единице. Приложением N 2 к постановлению N 200-ПК для ООО "ТБО "Экосервис" Единый тариф на 2021 год, рассчитанный РЭК Свердловской области уже с использованием восстановленного значения базового уровня операционных расходов в размере 643107,7 тыс. руб., скорректирован (снижен) и установлен:

- с 01 января 2021 года - 554 руб. 52 коп./ м_3 (с учётом НДС);

- с 01 июля 2020 года - 566 руб. 36 коп./ м_3 (с учётом НДС).

ООО "ТБО "Экосервис" обратилось 25 января 2021 года в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Полагая нарушенными свои права и законные интересы, административный истец, изменив и уточнив 08 апреля 2021 года свои требования, просит признать недействующей строку 2_1 приложения N 2 к постановлению N 200-ПК (в его действующей редакции) в части установленного (и выше обозначенного) на 2021 год для административного истца Единого тарифа.

В судебном заседании представитель ООО "ТБО "Экосервис" заявленные требования поддержал, настаивал на признании недействующим в оспариваемой части названного нормативного правового акта по доводам и основаниям, которые приведены в административном исковом заявлении.

РЭК Свердловской области (административный ответчик), возражая против обоснованности суждений административного истца, заявленные требования не признала, просила отказать в удовлетворении административного иска по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Федеральная антимонопольная служба России (заинтересованное лицо) в судебное заседание своего представителя не направила. О месте и времени судебного заседания заинтересованное лицо извещено заблаговременно и надлежащим образом. Поступило ходатайство об отложении судебного заседания и его проведении не ранее 20 июня 2021 года; ходатайство разрешено судом в судебном заседании и оставлено без удовлетворения. В силу положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка в судебное заседание заинтересованного лица не является препятствием к рассмотрению административного дела. При таких обстоятельствах, учитывая надлежащее извещение, а также отсутствие возражений от лиц, участвующих в судебном заседании, суд определилрассмотреть административное дело при имеющейся явке.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, допросив свидетелей, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требования административного иска подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объёме. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Положением о Региональной энергетической комиссии Свердловской области, утверждённым Указом Губернатора Свердловской области от 13 ноября 2010 года N 1067-УГ, установлено, что РЭК Свердловской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере государственного регулирования цен. РЭК Свердловской области утверждает предельные тарифы в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (пункты 1 и 13 Положения). Из содержания пунктов 29-32 Положения следует, что для определения основных направлений деятельности в области регулирования цен и принятия соответствующих решений образуется коллегиальный орган - Правление Комиссии, на заседании которого принимаются решения большинством голосов членов Правления, присутствующих на заседании. Решения, принятые на заседании Правления, оформляются постановлениями РЭК Свердловской области.

Указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности нормативного правового акта, имеют преюдициальное значение для неопределённого круга лиц при рассмотрении других дел. Поэтому, обстоятельства, которые перечислены в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не нуждаются в повторном установлении при рассмотрении данного административного дела. Ранее выносившимися и вступившими в законную силу судебными актами (N 3а-175/2019, N 3а-289/2019, N 3а-311/2019 и N 45-АПА19-36, N 3а-37/2020 и N 66а-795/2020, N 3а-260/2020 и N 66а-995/2020) было установлено, что постановление N 200-ПК, также как и постановления, вносившие в него изменения, приняты уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликованы. В свою очередь, постановление N 234-ПК, которое создаёт действующую редакцию нормативного правового акта (постановления N 200-ПК), как видно из представленных административным ответчиком доказательств, также принято на заседании Правления в установленной форме и официально опубликовано. Таким образом, обстоятельства, перечисленные в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установлены и проверены судом в полном объёме; постановления N 200-ПК и N 234-ПК не могут быть признаны недействующими по обстоятельствам, которые перечислены законодателем в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Что же касается выяснения вопроса о соответствии Единого тарифа, установленного административным ответчиком для ООО "ТБО "Экосервис" на 2021 год, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления определяет Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484 "О ценообразовании в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами" утверждены Основы ценообразования в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования тарифов в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами (далее - Правила регулирования тарифов).

Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 21 ноября 2016 года N 1638/16 утверждены Методические указания по расчёту регулируемых тарифов в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (далее - Методические указания).

Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства и потребления осуществляется и реализуется в соответствии с положениями названных нормативных правовых актов.

В силу пункта 2 статьи 24_9 Федерального закона тарифы должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами инвестированного капитала.

Тарифы рассчитываются на основании необходимой валовой выручки, определённой для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчётного объёма и (или) массы твёрдых коммунальных отходов. Под необходимой валовой выручкой понимается экономически обоснованный объём финансовых средств, необходимый в течение очередного периода регулирования регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности (пункты 2, 16 и 18 Основ ценообразования).

Необходимая валовая выручка регулируемой организации и тарифы, установленные с применением метода индексации, ежегодно корректируются с учётом отклонения фактических значений параметров регулирования тарифов, учитываемых при расчёте тарифов (за исключением долгосрочных параметров регулирования тарифов), от их плановых значений (пункт 57 Основ ценообразования).

24 августа 2020 года ООО "ТБО "Экосервис" представило документы для установления (корректировки) Единого тарифа на 2021 год. На тот момент времени ещё действовала заниженная и уменьшенная величина базового уровня операционных расходов, восстановление которой произошло только 08 октября 2020 года. Поэтому региональный оператор в своём расчёте исходил из существовавшей на тот момент времени величины необходимой валовой выручки в размере 552431, 15 тыс. руб.; объём твёрдых коммунальных отходов - 1273, 97 тыс. м_3.

(552431, 15 тыс. руб. / 1273, 97 тыс. м_3 = 433 руб. 63 коп. / м_3)

25 августа 2020 года РЭК Свердловской области известила регионального оператора об открытии дела об установлении тарифов.

16 декабря 2020 года на заседании Правления Комиссии, как видно в выписке из протокола заседания, а также экспертного заключения, Единый тариф устанавливался административным ответчиком исходя из скорректированной необходимой валовой выручки в размере 718061, 75 тыс. руб.

Объём твёрдых коммунальных отходов, использованный РЭК Свердловской области для расчёта, составил 1537, 495 тыс. м_3.

(718061, 75 тыс. руб. / 1537, 495 тыс. м_3 = 467 руб. 03 коп. / м_3 - без календарной разбивки на первое и второе полугодие)

Из положений пунктов 44, 46, 47 Основ ценообразования следует, что необходимая валовая выручка включает в себя текущие расходы, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов, нормативную прибыль, а также расчётную предпринимательскую прибыль регулируемой организации. Текущие расходы включают в себя операционные расходы, неподконтрольные расходы и расходы на приобретение энергетических ресурсов. Операционные расходы определяются на каждый год долгосрочного периода регулирования путём индексации установленного базового уровня операционных расходов. При индексации применяются индекс потребительских цен (в среднем за год к предыдущему году), определённый в базовом варианте прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год и плановый период, и индекс эффективности операционных расходов.

Расчёты осуществляются по формулам 1 и 2 Методических указаний.

Операционные расходы на уровне 673897, 07 тыс. руб. определены РЭК Свердловской области путём индексации установленного базового уровня операционных расходов правильно, с применением двух индексов: индекса потребительских цен и индекса эффективности операционных расходов.

Расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов обоснованно не учтены РЭК Свердловской области, поскольку регулируемой организацией не представлены обосновывающие документы.

Расчётная предпринимательская прибыль на уровне 7930, 47 тыс. руб. установлена РЭК Свердловской области также правильно и обоснованно в точном соответствии с пунктом 36 Методических указаний.

Поскольку фактические расходы за 2019 год оказались меньше, чем было учтено в тарифе на 2019 год, то участвующая в расчёте (корректировке) необходимой валовой выручки величина () сложилась в отрицательном размере ( - 12797,7 тыс. руб.). Расчёт учёта фактических результатов деятельности за 2019 год представлен административным ответчиком; проверен судом; его правильность не вызывает у суда сомнений.

Таким образом, операционные расходы на уровне 673897, 07 тыс. руб., расчётная предпринимательская прибыль на уровне 7930, 47 тыс. руб., а также () в отрицательном размере ( - 12797,7 тыс. руб.) установлены и определены РЭК Свердловской области правильно. Расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов также верно не учтены органом тарифного регулирования при корректировке необходимой валовой выручки по причине отсутствия (не предоставления) подтверждающих документов.

Однако, суд считает, что при расчёте Единого тарифа на 2021 год РЭК Свердловской области использовала недопустимое значение объёма твёрдых коммунальных отходов 1537, 495 тыс. м_3, установленное на основании данных о фактической массе твёрдых коммунальных отходов за 2019 год.

Это, в свою очередь, и помимо занижения величины Единого тарифа, привело также к неправильному определению величины неподконтрольных расходов (расходов на захоронение твёрдых коммунальных отходов), которые входят и являются составной частью текущих расходов.

Пунктом 18 Основ ценообразования предусмотрено, что расчётный объём и (или) масса твёрдых коммунальных отходов определяются в соответствии с методическими указаниями на основании данных о фактическом объёме и (или) массе твёрдых коммунальных отходов за последний отчётный год и данных о динамике образования твёрдых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных территориальной схемы или, при её отсутствии, исходя из нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов и заключённых регулируемой организацией договоров на оказание услуг.

Тождественная норма установлена пунктом 14 Методических указаний.

Расчёт единого тарифа регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, осуществляется по формулам, приведённым в пункте 85 Методических указаний, учитывающим в своем составе в том числе показатели объёма (массы) отходов, сбор и транспортирование которых будет осуществлять региональный оператор (QPO (WPO), и объёма (массы) отходов, направляемой (планируемой к направлению) региональным оператором на объект оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами (QOj (WOj).

Пунктом 95 Методических указаний предусмотрено, что на второй и последующие годы действия соглашения об организации деятельности по обращению с отходами при расчёте единого тарифа регионального оператора по обращению с отходами величины QOj (WOj) и QPO (WPO) определяются в соответствии с пунктом 86, согласно которому орган регулирования тарифов учитывает количество отходов QOj (WOj) и QPO (WPO), определяемые на уровне соответствующих фактических объёмов и масс за последний отчётный год с учётом динамики изменения количества отходов за последние три года, при условии, что направления транспортирования отходов соответствуют территориальной схеме и не содержат изменений за последние три года. Значения этих параметров подлежат корректировке в случае, если территориальная схема предусматривает изменения баланса образования и обращения с твёрдыми коммунальными отходами в зоне деятельности регионального оператора, либо такие изменения предусмотрены соглашением об организации деятельности по обращению с твёрдыми коммунальными отходами.

Проанализировав указанные нормы в их взаимной связи, суд приходит к выводу, что объём (масса) твёрдых коммунальных отходов для расчёта единого тарифа регионального оператора по обращению с отходами подлежит определению в следующем порядке:

- на основании данных о фактической массе твёрдых коммунальных отходов за последний отчётный год и данных о динамике образования твёрдых коммунальных отходов за последние три года при наличии соответствующих подтверждающих документов;

- в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных территориальной схемы;

- при отсутствии территориальной схемы - исходя из нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов и заключённых регулируемой организацией договоров на оказание услуг.