Решение Московского городского суда

МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 8 февраля 2023 года Дело N 3а-2369/2023

именем Российской Федерации

8 февраля 2023 года г. Москва

Московский городской суд в составе: председательствующего судьи Михалевой Т.Д., с участием прокурора Триполевой А.И., при секретаре Мельниковой И.И., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-2369/2023 по административному исковому заявлению Лебедевой Ольги Евгеньевны, Блохиной Веры Николаевны, Князевой Ольги Рамировны, Кузнецова Алексея Михайловича, Лебедевой Виталии Викторовны, Окуневой Ирины Владимировны, Шапуровой Александры Александровны, Юнь Олега Валерьевича, Величко Галины Сергеевны, Цеханович Натальи Юрьевны, Табиной Ольги Ивановны, Селезнева Владимира Павловича о признании частично недействующим постановления Правительства Москвы от 13.10.2020 N 1695-ПП "Об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк Покровское-Стрешнево",

установил:

Правительством Москвы 13 октября 2020 года принято постановление N 1695-ПП "Об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Покровское-Стрешнево" и памятниках природы, расположенных в ее границах".

Как следует из преамбулы, постановление принято в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Законом города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве".

Пунктом 2 постановления изменены границы особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Долина реки Химки в природно-историческом парке "Покровское-Стрешнево": исключены из ее состава участки территории общей площадью 2,22 га и включены в ее состав участки территории общей площадью 2,22 га.

Пунктом 3 постановления установлены границы особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Родники в долине реки Химки в природно-историческом парке "Покровское-Стрешнево".

Названным постановлением также изменены границы особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Покровское-Стрешнево" (включены в ее состав участки территории общей площадью 49,06 га) и утверждены Положения об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Покровское-Стрешнево", об особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Долина реки Химки в природно-историческом парке "Покровское-Стрешнево" и об особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Родники в долине реки Химки в природно-историческом парке "Покровское-Стрешнево".

Административные истцы обратились в Московский городской суд с административными исковыми заявлениями, в которых просили признать недействующими пункты 2 и 3 постановления Правительства Москвы от 13 октября 2020 г. N 1695-ПП "Об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Покровское-Стрешнево" и памятниках природы, расположенных в ее границах".

Определением Московского городского суда от 23 января 2023 года административные дела по искам Лебедевой Ольги Евгеньевны, Окуневой Ирины Владимировны, Шапуровой Александры Александровны, Селезнева Владимира Павловича, Блохиной Веры Николаевны, Величко Галины Сергеевны, Табиной Ольги Ивановны, Лебедевой Виталии Викторовны, Юня Олега Валерьевича, Кузнецова Алексея Михайловича, Князевой Ольги Рамировны, Цеханович Натальи Юрьевны объединены в одно производство для их совместного рассмотрения.

В обосновании заявленных требований ссылаются на то, что у Правительства Москвы отсутствуют полномочия на принятие нормативных правовых актов об изменении границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, а также тем, что нарушен порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта - не получены необходимые согласования, не проведена государственная экологическая экспертиза, проект не выносился на публичные слушания или на общественное обсуждение.

Также административные истцы ссылаются на несоответствие оспариваемого постановления Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральному закону от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", Закону города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" и указывают на нарушение их права на благоприятную окружающую среду.

Административные истцы в судебное заседание не явились, их представители заявленные требования поддержали в полном объеме.

Представители Правительства Москвы и Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы возражали против удовлетворения административных исковых требований по доводам представленных письменных возражений.

Представители Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы в судебное заседание не явились, о дате и месте слушания дела извещены своевременно.

С учетом надлежащего извещения сторон по делу о времени и месте судебного разбирательства, отсутствия сведений об уважительности причин неявки, руководствуясь частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело при данной явке.

Выслушав объяснения представителей административных истцов, представителей административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав письменные материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, полагавшего заявленные требования административных истцов не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

С учетом положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются:

- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ и определению Конституционного Суда РФ от 01.12.2005 N 468-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской городской Думы о проверке конституционности части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпункту 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, указанных в частях 2, 3.2 и 4.1 настоящей статьи.

В соответствии с частью 21 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в документацию по планировке территории допускается путем утверждения ее отдельных частей с соблюдением требований об обязательном опубликовании такой документации в порядке, установленном законодательством.

Согласно статье 7 Закона г. Москвы от 25.06.2008 N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" к полномочиям Правительства Москвы в области градостроительной деятельности относится утверждение документации по планировке территорий, а также определение полномочий в области градостроительной деятельности подведомственных Правительству Москвы органов исполнительной власти города Москвы.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктами 8, 8.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения, осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

На основании пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Как следует из пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ, особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В пункте 2 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ приведены категории особо охраняемых природных территорий, при этом пунктом 3 статьи 2 закреплено, что законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Пунктом "в" части 1 статьи 2 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" предусмотрена такая категория особо охраняемой природной территории в городе Москве, как природно-исторический парк. Частью 5 этой же статьи 2 установлено, что природно-исторические парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения.

Памятники природы, в свою очередь, согласно пункту 5 статьи 2 и пункту 2 статьи 25 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ могут быть отнесены к особо охраняемым природным территориям федерального значения или особо охраняемым природным территориям регионального значения.

Пунктом 2 статьи 26 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ установлено, что природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 3, 5 статьи 26 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении; объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы регионального значения осуществляется решением органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Пунктом "е" части 1 статьи 2 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" предусмотрена такая категория особо охраняемой природной территории в городе Москве, как памятник природы. Частью 4 статьи 2 установлено, что памятники природы могут федерального, регионального значения.

Таким образом, законодательством предусмотрены такие виды особо охраняемых природных территорий регионального значения в городе Москве, как природно-исторические парки и памятники природы.

На основании пункта 10 части 1 статьи 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся решение городских вопросов природопользования, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Согласно части 1 статьи 44 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" и части 1 статьи 1 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность подведомственных ему органов исполнительной власти города Москвы.

В соответствии со статьей 15 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы в пределах своих полномочий разрабатывает и осуществляет городскую политику в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, обеспечивает создание эффективных правовых и экономических механизмов регулирования в области природопользования и охраны окружающей среды в целях стимулирования рационального природопользования, координирует деятельность по осуществлению регионального государственного экологического надзора, а также осуществляет иные полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей среды в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом города Москвы, иными законами города Москвы, а также указами Мэра Москвы.

Пунктом "г" части 1 статьи 4 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" к полномочиям Правительства Москвы отнесено утверждение режимов регулирования градостроительной деятельности и границ особо охраняемых природных территорий.

Частью 1 статьи 11 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48 установлено, что положение об особо охраняемой природной территории регионального значения утверждается Правительством Москвы.

Согласно части 2 статьи 53 Закона города Москвы от 25 июня 2008 г. N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" установление, изменение границ особо охраняемых природных территорий осуществляется Правительством Москвы.

Из изложенного следует, что утверждение и изменение границ, а также режимов регулирования градостроительной деятельности особо охраняемых природных территорий регионального значения в городе Москве, которыми являются как природно-исторический парк "Покровское-Стрешнево", так и памятники природы "Долина реки Химки в природно-историческом парке "Покровское-Стрешнево" и "Родники в долине реки Химки в природно-историческом парке "Покровское-Стрешнево", относятся к компетенции Правительства Москвы.

Кроме того, Верховным Судом Российской Федерации в определении от 3 апреля 2013 года N 5-АПГ13-7 сделан вывод о том, что органы власти субъекта Российской Федерации не лишены возможности принимать не только решения о создании особо охраняемых природных территорий, но и принимать решения об уточнении границ и (или) изменении установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и использования особо охраняемой природной территории.

Таким образом, доводы административных истцов об отсутствии у Правительства Москвы полномочий на изменение границ особо охраняемой природной территории регионального значения и о противоречии оспариваемого постановления Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Закону г. Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" являются необоснованными.

Суд также считает несостоятельным довод административных истцов об отсутствии у Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы полномочий на разработку оспариваемого постановления.

Согласно пункту 4.1 Положения о Департаменте природопользования и охраны окружающей среды города Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 17 мая 2013 г. N 296-ПП, Департамент разрабатывает и вносит в установленном порядке на рассмотрение Мэра Москвы и Правительства Москвы проекты правовых актов Мэра Москвы и Правительства Москвы по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, в том числе, об организации и функционировании особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Как указывалось выше, согласно подпункту "а" пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов.

Пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" установлено, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.

Таким образом, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет компетенцию органа, принявшего соответствующий акт, а не компетенцию органа, разрабатывавшего проект такого акта.

Согласно части 1 статьи 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 г. N 65 "О Правительстве Москвы" правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства Москвы.

На основании пункта 2 части 3 статьи 4 Закона города Москвы "О правовых актах города Москвы" от 8 июля 2009 г. N 25 постановления Правительства Москвы - нормативные правовые акты, принимаемые Правительством Москвы по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Частью 3 статьи 52 Закона города Москвы от 25 июня 2008 г. N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" предусмотрено, что проекты документов, содержащие положения о развитии и размещении особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий, об установлении или изменении их категорий, границ, об использовании таких территорий, о резервировании земель для государственных нужд в целях развития таких территорий, о строительстве, реконструкции на таких территориях объектов капитального строительства, подлежат обязательному согласованию с органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды, который устанавливает соответствие или несоответствие представленного на согласование проекта требованиям законодательства в области охраны особо охраняемых природных территорий, в области охраны и использования природных и озелененных территорий.

В соответствии с пунктом 4 раздела III Положения о родниках города Москвы - памятниках природы регионального значения, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 30 мая 2000 г. N 399 "О сохранении, обустройстве и использовании природных родников на территории города Москвы", изменение границ и режима особой охраны территорий, занимаемых родниками - памятниками природы регионального значения, осуществляется Правительством Москвы по представлению специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей природной среды.

Проект оспариваемого постановления был разработан и представлен на рассмотрение Правительства Москвы руководителем Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.

Как следует из пояснительной записки к проекту оспариваемого постановления, подписанной руководителем Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы, проект правового акта соответствует основным направлениям деятельности Правительства Москвы в сфере охраны окружающей среды и не противоречит федеральному законодательству, законам и иным нормативным правовым актам города Москвы.